摘  要：低空飞行活动正深度融入日常生活场景。基于低空飞行权实现所需的空域和基于地面生活所形成的权利实现空间高度重合，飞行者权利与地面主体权利的实现空间呈现出深度融合的特点。低空经济下的空地冲突呈现出与传统航空时代空地冲突不同的特点，因而应变革原有的以地面主体权利为核心、以分层理论为主导的空地冲突回应方式。空地冲突的解决应从传统的空间分层转向空间共生，弱化分层的绝对性，突出空间的共享性。可通过公私法协同方式推动制度变革，在公法层面设置具有相对性的低空空间三分架构，确立对分层空间的优先使用权而非绝对排他权利；在私法层面，通过物权、合同、侵权规则为权利共生空间使用提供调节机制，提升低空空域利用率，为低空经济健康发展提供法治保障。

关键词：低空空域；空地冲突；共生空间；公私法协同

随着无人机等新型航空器的普及，几乎所有空气空间都具备了成为飞行空域的可能性，低空飞行所利用的空域和地面主体权利实现所依托的地面空间高度重合。原有冲突应对方式以公共运输航空和传统通用航空活动为规范对象，以地面主体享有土地上方空间为逻辑起点，以空间分层确定地面主体权利延伸范围为方法，以避免地面主体权益受损为制度落脚点。但在低空经济背景下，低空飞行空间和地面生产生活空间深度融合，空地冲突呈现出双向性、内嵌性和复杂性等特征。原有以分层为基础且重视对地面权利主体单向保护的路径无法充分回应低空经济下的空地矛盾。低空经济规模化发展必然会有数量众多的航空器进入低空空域飞行，频繁的低空飞行活动势必对地面主体原有生活造成侵扰。当下人们尚能容忍偶尔掠过头顶的航空器，但当航空器数量激增，飞行日益频繁，持续干扰地面生活，人们的友善态度恐将转变为公开敌视。但是，过分强调对地面主体权利的单向保护会压缩低空经济的发展空间。空地关系的协调是低空经济持续发展的社会基础，对传统航空时代的空地冲突协调模式进行革新，协调好低空飞行者和地面主体权利，优化法律制度设计，保障各方权益，构建和谐的空地关系，为低空经济健康持续发展提供充分的制度支持，这是低空经济发展中必须解决的问题。

一、问题缘起：空地冲突演进要求变革法律应对路径

低空经济背景下，以无人机和电子垂直起降航空器为代表的新型航空器改变了原有的冲突格局。尤其是无人机这一新型航空器在很大程度上不受机场和固定航线飞行限制，且在低空飞行时加剧了空地冲突。随着商用无人机应用增加了低空空域价值，重新定义土地所有者权利范围极为必要，商业无人机行业受益者认识到私人空域权利可能给他们的运营造成相当大得障碍，主张剥夺土地所有者将无人机排斥在其土地正上方低空之外的权利。低空经济发展中的空地冲突与以往的空地冲突具有明显差异：其一，冲突因为从原有的飞行活动对地面主体权利的单向侵入或妨碍转变为飞行活动和地面活动之间的相互冲突，即空地冲突从原有的空对地的单向影响转变为空与地的双向影响。这种双向性一方面是地面权利主体认为低空飞行活动侵害了其生活空间而排斥飞行者的飞行活动，另一方面是飞行者认为地面主体行为干扰了飞行，或是因为地面空间设置影响了飞行权的实现。在博格斯诉梅里代斯（Boggs v. Merideth）案中，梅里代斯认为博格斯的无人机在他的土地上方飞行而击落了它，但博格斯称航空器是在联邦通航空域飞行，梅里代斯无权击落无人机。在中国民用航空局网站原“公众留言”栏目下，曾有公众反映，低空飞行的航空器飞行时间和飞行路线不合理，发展低空经济需要以人为本，不能以牺牲人民的健康为代价，不能破坏人民居住环境。其二，空地冲突模式从原有的以分散化冲突与分层冲突转变为嵌入式冲突。原有的冲突以点状或者线状冲突形式呈现，主要表现为在机场附近和航线航路附近飞行活动对地面权利的侵害。但在低空经济发展背景下，低空飞行空间和日常生活空间呈现出深度融合的状态。传统航空器在高空飞行使空域资源得到开发，无人机则使得低空空域的资源属性进一步激发。在低空经济下，低空冲突从零散冲突变为系统冲突。无人机可进入任意区域飞行，深度融入生产生活场景，原有以机场为中心的点状或者以航线航路为中线的线状冲突，转化为复杂的嵌入式冲突结构。此外，原有冲突解决路径主要体现为高空与低空界限的划分，回应重点在于界定地面权利主体可控制或可实际使用的高度，而随着低空飞行活动深入融入人类生活场景，冲突形式转化为嵌入式冲突。例如，在民用航空局官网原“公众留言”栏目下，有分散于全国不同城市的公众反映航空器低空飞行扰民的留言。其三，空地冲突的权利类型从原有的噪声侵权冲突扩展为类型多样的利益冲突。飞行权利与地面隐私、采光、噪声、人身和财产安全的冲突日益突出。无人驾驶技术的发展引发公民对隐私、财产和公民自由等方面的担忧。权利空间呈现为交叉和重叠状态，地面主体对于权利的期待日益多样，并且更加强烈，资源的稀缺性进一步凸显。冲突多样化还体现在无人机带来的新体验扩展了低空飞行需求。原有载人航空器体积大，飞行高度高，但无人机具有质量轻、价格便宜、体积小、飞行高度低等特点，这导致原有冲突形式可能进一步复杂化和多样化。例如，有科研机构希望获得固定空域使用权利以推动科学研究，有用户则希望获得在固定低空航线飞行的权利以提升飞行效率，但也有居民反映低空飞行活动影响孩子备考，希望限制低空飞行活动，有工厂反映无人机飞行影响工厂安全，希望禁止无人机在其上方飞行。在低空经济背景下，多样的低空运行场景与地面权利主体对美好生活的多元期待形成了明显冲突。原有法律无法充分回应低空经济下空地冲突中产生的新诉求，亟需通过新的法律路径予以回应。

二、法律争议：权利实现空间重叠时的空间利用争议

空域权与物权空间权都是涉及空间的权利，空域权必然会争夺空间权的对象。低空经济发展中空地冲突实质上是飞行者的飞行权与地面主体的空间利用权利在地面空间利用上的重叠导致的冲突，即空地重叠空间的权利如何分配。

（一）低空空域：飞行自由实现的空间依托

空域是航空器飞行所依托的场所和区域，低空经济活动是低空空域用户利用距离地面较近的空气空间飞行以从事业务的活动。飞行自由是基于空域资源的公物属性而形成的对可航空域进行利用的权利。低空飞行在法律上具有受法律保护的自由属性和权利属性。

航空器为人类提供了新的活动场景和类型，也为人类实现目标提供了新工具。空域是航空器活动的空气空间，空气空间属于公共所有，具有公法上物的属性。在空域这一公共场域内，空域使用者在使用中不会危害国家、社会和他人的正当权利时，个人有通行和使用的自由。在对空域的使用进行保障时，一般从责任豁免和积极保障两方面进行制度设计。例如，德国一方面规定土地所有权人不得在其土地之上的毫无利益之高处对他人使用施加限制，另一方面《德国航空法》规定，未有明确禁止规定时，航空器可自由使用各空域。借助空域通行和使用自由的权利，航空器在空域中的飞行活动才得到保障。飞行活动是对空域的动态利用，在特定时间进入空域飞行是航空器对空域的利用形式。从空域物理性质看，空域的价值在于其能够为飞行提供空间。飞行自由和空域使用权利涉及的是同一现象，却具有不同指向，飞行自由指向的是飞行行为自由，而空域使用权利指向的是飞行行为在实现过程中对于特定的空域进行利用的权利。飞行主体对于在于其能够为飞行的价值控空间低空空域的使用既具有私法面向，又具有公法面向，应受到公法和私法的双重保障。基于空域资源的本质属性和经济社会发展的现实需要，以国家所有权为基础，可以创设空域使用权。低空空域使用权的设置和完善有利于提升低空空域利用效率，充分发挥空域的经济价值，对其保障可借助用益物权的制度框架予以实现。同时，飞行主体在可通航区域内具有飞行自由，飞行自由具有明显的公法权利面向。公法权利可以表述为：公民面对行政机关时享有为或不为的自由，或者对行政机关拥有的请求权。公法权利的内涵是指“公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能”。当最高人民法院关于行政诉讼的司法解释确认公民因通风、采光等利益起诉行政规划许可的权利时，其在逻辑上就意味着，通风、采光、通行等原本由私法调整的利益，出现于公法领域，成为向国家主张的公法权利。在飞行中，低空经济活动的开展离不开对低空空域的使用。在对飞行自由的保障中，飞行者享有的公法权利主要体现为请求行政机关排除不当干涉的权利，包括请求其提供飞行保障服务的权利。

（二）地面空间：地面权利实现的空间依托

地面主体权利是指地面主体因不动产的利用、隐私及生命安全保护需要而享有的空间保障权利。地面权利实现涉及空间的长度、高度、深度等维度的限制。尊重人格尊严要求尊重个人对自身及其私人空间的充分支配并排斥他人的非法介入、非法打扰。空间对权利实现有辅助作用，对安宁舒适的生活具有保障作用，如果过度侵入这一空间，则会影响生活体验。地面主体依托空间所行使的权利类型较多，主要体现在相邻关系之中。既有积极借助其他主体提供空间帮助才能实现的权利，例如，架设电线必须利用相邻土地的，土地权利人应提供必要的便利；还有禁止性的、避免其他主体妨碍空间利用的禁止性规定，比如，建造建筑物，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。原本通过不动产才能产生的相邻关系，在低空经济背景下，可以通过低空飞行的航空器这一设备支撑，形成新型空间相邻状态。低空飞行器的广泛使用，使航空器成为低空任务实现平台，为不动产与动产动态相邻状态创造了条件。

隐私权是地面主体需要依托空间实现权利的典型代表。《中华人民共和国民法典》将隐私定义为自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。隐私的保护需要依赖空间作为屏障。无人机可以通过搭载摄像机或者其他音频视频设备侵扰他人的私人生活安宁，也可能进入、拍摄、窥视他人的住宅、宾馆房间等私密空间，还可能拍摄、窥视、窃听他人的私密活动，此类侵犯活动将对个人私密空间和生活安宁造成损害。通过在空间上构建防御性权利，避免其他主体侵入隐私空间是防范隐私侵犯风险的重要途径。此外，地面主体生命财产安全和生活体验也需借助空间来建立保护屏障。例如，生命健康的维护需要特定的生活空间保障，低空飞行的航空器坠落可能造成生命财产损失，飞行高度距离地面较低时会使地面主体对自身生命财产安全产生担忧。疗养院需要安静的休养空间以保障休养者脱离外在喧嚣。但低空飞行可能会干扰徒步旅行者、露营者、静思者和农村居民所寻求的静谧生活。生命健康和良好生活体验会转化为独享地面空间的要求。另外，土地或者房产的经济价值也受空间关系影响，同等条件下，受低空飞行影响而噪声较大的区域会比噪声较小的地区房产价值更低。

（三）争议焦点：重叠权利实现空间的分配

低空经济发展催生了“空域权”及其权利群。空域权是对特定物理空间占有、使用的权利，其广泛行使加剧了城市空间权的分配冲突。低空空域使用冲突产生的原因是飞行主体和地面主体实现权利时依托的空间高度重合，且两方使用同一空间高度诉求而无法同时得到满足。在低空经济下，空地冲突争议的焦点是重叠的权利行使空间如何分配的问题。在低空经济发展过程中，低空使用冲突的本质是随着新型航空技术不断强化，人类对空间的利用能力持续提升，从而导致空间的资源价值和经济价值进一步凸显，对空间的利用形式越来越多元化，空间承载的价值也越来越多，在同一空间承载多种价值时，冲突关系显现出来。航空技术的强化一方面强化了高空飞行能力，另一方面强化了低空侵入能力，低空飞行空间与传统法律秩序下地面主体实现权利的空间造发生高度重叠，两者对空间的利用形成了竞争状态。权利行使及保障需在特定空间中完成。空域权和空间权均以空间利用为核心。航空器飞行空域和地面主体权利实现空间的重合导致两者在同一空间具有不同利益，一方在空间利用中会对另一方权利造成阻碍，影响对方权利实现程度。飞行者和地面主体都希望最大程度上保障自身的权利，为权利的实现提供充分的空间，使权利呈现出圆满的状态。权利具有扩张性，权利实现过程本身是权利逐渐实现圆满状态的过程，也是权利外延不断扩张的过程。在权利外延扩张过程中必然会对其他权利实现空间形成挤压和侵占，在保障一方权利时，对另一方权利实现造成阻碍。

面对低空中庞大数量的无人机群，空域权与空间权的法律关系在近地面范围呈现交织的状态。飞行空间和地面空间的交汇并非权利本身的交汇，而是权利实现空间的交汇。作为权利实现的重叠空间，低空空间既寄托了空域使用者权利实现的期待，也寄托了地面主体对空间使用权利的实现期待。正因权利实现空间的高度重叠，多主体的权利实现空间表现出稀缺性，并在此基础上形成了竞争。低空经济发展中的空地冲突就是因多主体对同一空间具有使用诉求所形成的竞争和冲突。如果支持低空空域的使用，就会压缩地面空间，进而影响地面主体的良好生活体验。如果支持地面主体权利对近地面空间的独享需求，低空空域的使用就会受到限制，从而影响低空经济的发展。对空地冲突关系的处理中需要回应重点并非是权利本身的内容和范围如何界定的问题，而是面对两种类型的权利群，如何对重叠的权利实现空间进行分配和利用，保障两者在高度重叠的空间中共生的问题。

三、路径重置：低空经济下回应利用争议的法律框架

原有空地冲突关系处理模式更多是以传统的公共运输航空和通用航空活动为规范对象，以地面主体的权利保障为重心，以分层理论为路径的处理模式。传统理论在一定程度上解决了空地冲突，保障了特定高度上航空器的飞行效率，同时保障了地面主体实现权利的空间。但在低空经济下，数量庞大的航空器进入低空空域飞行，深度融入生活空间，此时传统的分层理论和以地面主体权利为主导的模式无法充分回应低空经济时代的空地冲突，立法者需探寻回应冲突的新路径。

（一）传统航空时代空间分层法律框架特征

在航空业不断发展的过程中，空地冲突的解决路径形成了几种典型的处理方式，其中包含分区理论、高度层理论、可有效占有理论、征收理论、飞行役权理论等空地冲突化解路径。上述路径在解决传统航空业发展中的空地冲突问题中发挥了重大的作用，分区理论是化解传统载人航空时代空地冲突的典型路径，通过高度分层明确各自的权利实现范围，缓和了空中主体与地面主体间的空间利用冲突。但在传统空地冲突的解决路径中，无论是分区理论还是飞行役权或者侵权豁免理论，均体现了权利保障的单向性、地面权利的主导性、解决方式的区隔性等特点。传统空地冲突解决模式是以地面人的权利为主导权利，以地面权利的单向保护为主要解决思路，以区隔为基本解决方式的冲突解决模式。

其一，原有冲突解决路径主要是以地面权利人为核心地位展开的。受到土地权利上及于天、下及于无穷的理念，地面权利人的权利保障是空地冲突解决思路的重心。地面主体的权利保障在解决路径中处于核心地位。土地所有权保障所有人对土地进行全面利用，法律在必要的范围内将土地权利向上下延伸。固定高度理论和可有效占有理论正是对土地权利必要范围的保障，只是地面主体在超出特定地面高度之后因无法利用相应空间而失去保护必要性。公共地役权理论和飞行侵权特权理论在以土地所有人权利保障为原则的基础上承认了航空器飞越土地上空的特权，是在确认土地权利核心地位基础上对排除他人利用的权限进行限制。土地权利包含三维空间，地面主体的活动需要地面之上的空间作为保障，除法律另有限制外，一个人可以尽其所好地对相应空间予以利用。相关理论强调超出特定高度的空间仍属于地面主体权限范围，但是飞行主体在遵守规则飞行且未造成实际的损害或者妨碍时，地面权利应当受到合理限制。传统的制度建构围绕着地面权利人的权利不受不当侵犯，飞行的权利只能在地面主体权利可及范围之外实现。在冲突解决制度的建构中，近地面空间被分配给了土地权利人，在原有的空地冲突的解决模式中，地面主体的权利占据了主导地位。

其二，原有冲突解决路径是单向的回应路径，以确定核心权利为基点，将另一种权利作为例外进行保护。这一单向回应路径是在传统的航空飞行状态下所形成对地面主体权利进行单向保护，而不是从权利互动角度对两种权利的关系进行观察和回应。权利冲突解决路径的单向特点决定了制度建构中围绕着一种作为原则的权利和一种例外的权利来规定。在权利保护方面，单向解决方式呈现的是作为例外的权利在实现过程中对作为原则的权利的限制，若作为例外的权利的行使超出了原则性权利的承受程度，例外性权利就会受到制约。飞行役权和侵权豁免理论主要以地面权利为基础，将飞行作为地面权利行使的例外进行规定。所以，传统解决路径是单向的，而非双向的，在这种单向路径解决模式中，地面主体处于主动性、决定性地位，飞行者处于被动地位。

其三，原有的空地冲突解决模式呈现出区隔性特征。区隔是指在权利行使的冲突协调中，为每一类权利设定一个主导的空间，为不同的权利分配不同的实现空间，权利实现空间的分配通过高度划分来实现。传统飞行活动主要发生在自由飞行的高空空间，若超过一定高度之后，可在遵守空中交通规则的前提下自由飞行；地面空间主要是地面主体权利的实现空间，因而在近地面区域，原则上排除自由飞行的权利。但是区隔与分层也体现为以地面主体权利为中心，高空的自由飞行并未排除地面权利人的应用，而低空却对自由飞行进行排斥。高度层分割的依据在于是否对地面主体权利造成不可承受的影响、在特定高度飞行时的影响是否超出了地面主体的承受能力。

（二）低空时代的空地关系：从区隔到融合

几个世纪以来，土地所有者对其土地上空的权利发生了巨大变化；当航空活动易于发生之后，天空上方成为对所有人都开放的高速公路。传统空地冲突解决模式依靠分层区隔方式协调两种权利，但低空经济下的飞行活动却正与公众的生活场景在低空空间深度融合。无人机在住宅、商业区和人群附近的空域中无处不在。低空经济下空地矛盾的解决难以将一方从另一方的空间中完全排除，飞行者与地面主体在深度融合中寻求共生。当飞行活动离地面较近时，传统分层方法不足以应对无人机时代的冲突。首先，航空技术为低空活动和地面活动深度融合提供了支撑。微型、轻型、小型无人机对地面权利的影响小，低空飞行者和地面主体可以在一定空间内融合共生。无人机的飞行对空域使用的边际效用更高，而对地面权利主体的影响更小，因此以地面主体权利保障为核心的理论制度不足以回应低空经济中低空空域的使用诉求，需要根据权利的动态理论，考察权利之间的相互影响以完成制度设计。无人机防噪技术和防隐私侵犯技术越来越先进，这使低空飞行可能进一步融入社会生活空间。欲实现空地主体的权利在低层空间的深度融合，并非必然要将空间进行强行划分，低空飞行者和地面主体可在同一空间中共生。其次，在低空经济背景下，需以共生导向解决空地主体权利实现空间重叠问题。无人机常被用于助力解决最后一公里问题，这必然与居民生活空间紧密融合。空地冲突化解路径的重点不应是制定低空飞行活动是否侵入专属空间，而应是判断权利行使对另一方的影响是否在可接受范围内，或者带来的利益是否超过所造成的损失。在空间融合目标下我们重点关注的问题不再是空间如何分割，而是如何在一个共同的空间内协调权利行使。在共生状态之下，重点是确定在同一空间中，不同类型权利之间如何有效协调，权利的行使在何时、何种条件下应受到其他权利的限制，这是在低空经济冲突化解路径中要关注的重点课题。在低空经济背景下，仅以分层区隔方式来解决冲突，既不可行，也不符合实际。最后，在低空经济发展背景下，低空飞行场景和地面生活场景相互嵌入。基于空域的公共属性和低空飞行活动所带来的巨大经济社会价值，低空飞行自由应受保障，此时不宜仅将地面权利作为核心，而应以飞行主体和地面主体的权利实现空间如何协调为中心来处理空地冲突问题。空地冲突体现为权利实现空间的冲突，需通过权利在空间中的互动来协调。在低空经济发展中，共生并非确认将低空空域权利归属于哪一方，而是在同时关注飞行权、地面生活权的前提下，根据权利互动对于两类权利的实现空间进行统筹安排。在冲突关系的调整中，两类权利处于同等地位。

（三）权利共生空间下相对三分的法律框架

低空飞行空间和生活空间深度融合，不能仅通过对空域空间分层来实现，还须考虑如何为飞行主体与地面主体的权利共生提供法律保障。权利共生空间是低空经济背景下处理飞行主体空域利用权利和地面主体空间利用权利关系的逻辑起点。权利共生空间是指当不同主体权利均需要在同一空间中予以实现时，该空间被确认为不同主体都可行使相应权利的合法空间。权利共生空间理论一种是相对于传统分层理论而言的，保障不同主体权利在同一空间中共存的空间权利配置理论。传统空地冲突解决路径对应的分层理论强调地面主体对上方空间具有独占性享有和排他性使用权限，而权利共生空间理论则强调不同的权利可以在同一空间中共存，可对不同权利的行使设置不同的优先顺位，但无须将特定空间划归某一类主体独占性享有，也无须进行排他性权利设置。因为当两类主体的权利对空间利用具有高度重合的诉求时，将空间分配给任一主体都将加大另一方的权利实现成本。因此，更妥当的选择是将权利实现所需求的重叠空间视为权利共生空间，一种权利的行使不必经另一方的同意，但是可视情况对不同权利的行使顺位设置不同的优先层级。在不对前一顺位的权利造成实质损害时，其他主体可以在这一空间内行使顺位在后的权利。各类主体可在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下对于权利顺位进行协商。权利共生空间并不明确确定空间归属，而是根据具体情形做优先顺位设置，将前置性的权利空间归属争议转化为后置性的权利空间利用次序问题，并辅之以具体的空间利用顺位解决机制。例如，贴近地面的空间可作为飞行空间，但是地面主体权利具有优先性；在产生争议时，需由飞行主体证明自己的行为对地面主体权利不具有损害性或者飞行价值更具优先性。而在对较高空间进行利用时，飞行权利优先，但地面开展大型活动时可以限制飞行活动。

在权利共生空间的导向下，飞行者的飞行权利和地面主体的权利行使可通过相对三分框架予以保障。在权利共生空间中，分层理论仍有继续适用的空间，以保障不同区域中各方主体权利的优先性，维持空间使用的一般秩序，但又需对其进行转变：一是在目的上，从排他性占有转向权利优先行使；二是在方法上，从绝对分层到相对分层；三是在分层设置上，从二分模式到三分模式；四是在对空间利用对他人权利的损害判断上，应从形式判断转变为实质判断。在权利共生空间视角下，空间利用理论的基础发生了变化，从原有的分层确定归属权方式转变为分层确定权利优先顺位方式。在具体的三分框架中，是以地面为起点，以低空空域的法定最高高度为上限进行三分。在地面到距离地面较低高度为第一层，此层空间内地面主体权利应受到优先保障。在较低高度到中间高度为第二层，此层空间可视为缓冲区，可以通过相邻关系来解决权利行使冲突；在中间高度到低空空域最高高度为第三层，此层空间应以优先保障飞行为原则。三层架构的分层意在确定权利的优先行使原则，其中最高层空间以飞行优先为原则，但不排除地面主体的使用，如符合特殊条件，地面权利主体可获取优先地位，例如地面举办大型活动时在上方设置临时管制空域。同样，最低层原则上以地面主体优先享有为原则，但不排除低空飞行权利的行使，在符合特定条件时，飞行者可优先于地面主体的权利，例如在紧急救助中为节省时间，可在某些路线上进行超低空飞行。在中间层，飞行用户和地面主体应受到同等保护，两类主体皆可在这一空间行使权利，法律可根据具体因素确定某些情况下某一权利行使的优先性；对于未进行规定的情况，可在后续的权利行使过程中或者在司法过程中进行个案判断；待条件成熟时，将相关规则提升为一般法律规则。

四、制度构建：公私法协同化解空地冲突的具体方案