内容提要：低空经济发展中存在大量制度性需求，有待通过立法活动完成体系建构。低空经济法律制度是具有相对独立性的“领域法”，其表现形式复杂多元。低空经济领域的立法任务是实现低空经济核心概念的法律化、树立安全与发展导向，形成包含要素保障、飞行管理、产业政策、市场监管、技术标准等五个主要方面的低空经济法律制度体系框架。空域权属与利用是低空经济法律制度的中心问题，应将空域理解为宪法上的自然资源，属于国家所有，在此基础上完善空域管理与利用制度。通过建构低空经济治理体系、加强空域用户权利保障以及完善侵权法规则，可以实现低空经济参与主体的利益平衡。当前，应该以《民用航空法》修改为契机，完善低空经济法律制度，重视低空经济地方立法的作用，探索低空经济产业规制模式，加快低空经济技术标准建设，为低空经济健康有序发展提供法治保障。

关键词：低空经济；领域法；空域权属；立法政策

二十届三中全会将“发展通用航空和低空经济”作为健全推动经济高质量发展体制机制的组成部分。随着低空经济的快速发展，将低空经济纳入法治轨道，对低空经济各类活动进行规范的意义凸显。我国以《民用航空法》为顶点的传统航空法体系在立法理念和制度设计上与低空经济发展需求不相适应。在立法理念和导向上，我国航空法律体系整体上以安全和秩序保障为首要目标，虽然也部分体现了发展理念，但缺乏具体制度安排，这使得低空经济发展由政策驱动成为必然，并造成发展政策的部门化、碎片化。在航空活动领域的规范上，《民用航空法》只调整民用航空活动，对军用航空、政务航空、军民航协调欠缺权威、稳定、透明的制度安排，而后者恰恰是低空飞行活动的新增长点和矛盾交汇点，亟待通过立法解决。在《民用航空法》调整的航空活动的类型上，一直偏重于公共运输航空，与低空经济密切相关的通用航空法律制度本就不发达，各类新型低空飞行活动兴起后，法律规定与调整对象更加不适应，不能支撑低空经济的发展，也难以有效防范低空经济运行的风险以及提升其安全水平。

由此可见，我国当前的航空法在制度设计存在安全与发展、民航与军航、公共运输航空与通用航空三重不平衡，这种不平衡是结构性的，需要通过顶层设计，厘清低空经济法律制度的定位、体系和发展思路。尽管近年来我国制定了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《飞管条例》）、《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》和《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等若干与低空经济紧密关联的法规、规章，但面对低空经济快速发展的形势，法律制度供给仍明显不足，在政府监管、产业促进、权利保障等方面存在大量制度需求。目前，《民用航空法》正处于全面修订阶段，2025年6月，《民用航空法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“民航法草案”）公布，其中有不少涉及低空经济的规定。低空经济将进入制度建设期，低空经济的治理体系、各方主体的权利义务、行为规范、利益协调等问题皆待通过进一步的立法塑造成型。本文旨在从立法论的视角，探讨低空经济法律制度体系建构的总体思路与核心问题，为未来低空经济法律制度的完善提供参考。

（一）低空经济法律制度的“领域法”定位

明确低空经济法律制度的体系定位，有助于从学理上认识这一新兴法律制度，并厘清制度建构的思路。随着低空经济法律制度的逐渐发展成熟，可以将其作为具有辨识度和相对独立性的“领域法”。它以问题为导向，融公法与私法、法制度与法政策、规范性与技术性于一体，具有交叉性、开放性、应用性。它不能被简单划归某一法律部门，但与民法、商法、经济法、行政法等传统部门法有密切联系。在市场维度上，低空经济参与主体为平等的民商事主体，从事民商事活动，适用民商事法律规范及其原理。在产业维度上，低空经济法律制度的宗旨是通过法律手段保障和促进低空经济健康有序发展，宏观调控和市场规制法律制度是其中必不可少的组成部分，因而具有经济法的特征。就规制组织与手段而言，低空经济法律制度具有鲜明的行政法属性。航空业是受政府高度管制的行业，对法律政策环境非常敏感，低空经济的发展更是受到政府的强力推动，高度管制的市场和紧密的政企关系决定了低空经济各环节存在广泛的政府干预。政府与市场、政府与企业关系的法治化，政府干预低空经济诸种手段的合理配置及规范化，将成为低空经济法律制度建设的重点。在此意义上，行政法和政府规制与治理理论，可以成为低空经济法律制度的主要理论资源。低空经济法律制度涉及秩序行政法、经济行政法、风险行政法等多个行政法分论领域，可将其作为行政法学总论的一个“参照领域”，通过行政法学总论与该领域的互动，推动行政法学理更新和制度发展。

（二）低空经济法律制度的表现形式

我国低空经济法律规范目前主要存在于民航法律体系中，关于通用航空、无人机的法规范构成了低空经济法律制度的核心。一些地方已经进行了低空经济促进立法，学界也提出了一些立法的设想。在《民用航空法》已启动修改的背景下，近期制定专门的低空经济统率性法律的可能性不大。务实地说，在相当长的一个阶段内，低空经济法律制度的表现形式只能是分散化的—分散于各个法律部门、航空法的各领域、中央地方立法各层级，并通过分散化的立法活动而逐步演进和完善。基于此，低空经济法律制度将呈现复杂多元的表现形式。在各类法律渊源中，军事法规、行政规范性文件和行政指导性文件、技术标准的法源地位值得讨论。

其一，军事法规。我国空域管理呈现出典型的“双轨制”特点，由军航、民航分别实施管理，除划归民航管理的航路外，大部分空域的划分、使用、监管等核心职能由军方负责。军方对低空空域的管理、军事航空对低空飞行活动的参与，决定了低空经济法律体系要将军事活动纳入调整对象，把军事法规作为法律渊源之一。低空空域管理领域的许多主干性规范是由军方参与制定的，例如《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《飞管条例》均由国务院、中央军委联合制定，兼有军事法规和行政法规的属性。还有部分规范性文件由军队和政府部门联合制定发布，如《通用航空飞行任务审批与管理规定》（参作〔2013〕737号）。此类法规的适用范围不仅包括武装力量及其成员，也包括地方公民、法人和其他组织。军队与政府、军队人员与普通公民无论是在管理体制还是行为模式方面都存在较大的差别，在立法过程中的思维导向、利益诉求并不一致，这为军民融合立法造成了障碍。2017年制定的《国防交通法》把促进交通领域军民融合发展作为立法目的，立法学上对军事法规体系关注甚少，亟待研究解决低空经济立法中军事法规的效力、立法程序、利益协调、实施机制等问题，推进军民融合。

其二，行政规范性文件和行政指导性文件。由于正式立法的不完善，行政机关在低空经济管理过程中制定了大量行政规范性文件，起到了执行和补充上位法的作用；出台了大量行政指导性文件，希望借助指导性规则、计划、纲要等形式，采用非强制方式，引导行政相对人的行为，实现规范和促进低空经济发展的目的。之所以区分二者，是因为涉及相对人权利义务被认为是行政规范性文件的核心要素，而很多“红头文件”至少在形式上不涉及或者不直接涉及相对人权利义务。我国对行政规范性文件的制定审核程序及监督机制已经比较完备，但对行政指导性文件的监督机制等仍不健全。行政规范性文件和行政指导性文件界限模糊，但都发挥着调整低空经济活动的功能，具有法源地位。如何识别二者的界限、效力、适用场域的差异，在将其纳入法治化轨道的同时，充分发挥各自的规范效能，是具有现实意义的课题。

其三，技术标准。低空经济法律制度规范中的技术性主要体现在对低空经济活动中技术细节、技术标准、安全要求以及操作规范的精确规定和描述。随着技术进步和复杂化，“立法”的形式越来越难以满足专业领域所需的技术性要求，技术标准制定需求大大增加。技术标准实质上发挥着法规范功能，在某些情况下成为法规范的替代。在航空领域，《标准化法》规定的不具有强制力的标准（尤其是民航局制定的行业标准）却往往具有事实上的强制力。低空经济领域标准化建设的意义在于：具体化法律规范的要求，形成法律体系的延伸和补充部分；保障低空飞行活动安全，提高低空经济发展水平；为企业和个人从事低空经济活动提供指引，形成稳定的预期和规范的市场环境。由于低空经济运行管理的高度专业性，未来的低空经济法律体系中正式立法或许只能提供原则指导和规制框架，技术标准的数量或将远超正式立法，并将在实质上决定构成要件和法律关系。因此，应当将技术标准作为一类重要的法律渊源纳入视野，以《标准化法》《民用航空法》为依据，正确定位低空经济领域技术标准的类型和功能，分析其法律属性。

（三）低空经济领域的立法任务

低空经济的“领域法”定位和法律渊源表现形式的多样性，决定了对低空经济法律制度进行体系建构的复杂性：不仅需要进行创制性立法，填补新兴产业规制的空白，也要处理低空经济与现有立法的关系，解决现有立法对低空经济活动的可适用性。申言之，低空经济领域不仅存在法律制定需求，还存在大量法律修改、废止、解释的需求。低空经济法律制度的体系建构是一个通过法律的立、改、废、释等多种手段实现的系统工程。现阶段，低空经济领域的立法任务主要包括以下三个方面。

1.实现低空经济核心概念的法律化

在低空经济发展热潮中，涌现出大量的新概念、新名词，这些概念的内涵及其相互关系尚不清晰，尤其欠缺法学层面的解析，即尚未从生活概念、工程技术概念提炼转化为法律概念，这造成了立法和政策制定的认知前提模糊，学术话语体系的混乱以及法律适用上的困难。低空经济法律制度建设的一个重要任务，就是实现低空经济核心概念的法律化，尽量确保核心概念的规范性、准确性，以及不同法律文件之间概念的一致性、协调性，从而能明确法律规范的调整范围。目前，低空经济、低空空域、通用航空、无人驾驶航空器（无人机）、电动垂直起降航空器（eVTOL）、城市空中交通等低空经济领域的核心概念范畴及其相互关系，在实务中常常引起困惑，有必要由立法定义或者由有关部门出台解释性规则予以明确。

2.树立安全与发展的总体导向

低空经济法秩序应该是统一、稳定、有序的。基于航空活动的特性和我国低空经济的发展阶段，“安全”和“发展”构成了我国低空经济法律制度的两个主要目的，应该在后续立法中突出安全和发展导向，作为逻辑主线贯穿于低空经济法律制度的各个方面，并结合具体领域的特性和发展阶段，识别安全风险，明确发展方向，配置相应的制度装置。

保障公共安全和秩序是法治的基本功能。安全是航空业永恒的主题，也应该成为低空经济发展的底线。随着低空飞行活动的频繁和新技术的应用，低空飞行安全问题日益突出，除传统的人身、财产安全外，需要特别关注国家安全、数据安全、个人隐私和信息保护等风险，在立法上进行有效应对。我国民航法律体系的安全管理制度已比较完备，但存在与低空经济发展形势、运行场景不匹配的问题。在安全主线下，主要立法任务是树立风险规制理念，建立精准高效的安全监管体制，加强监管能力建设，将低空经济活动风险降低到可接受水平；同时明确低空经济参与主体各方的行为规范，建立责任追究、风险分担机制。

基于“战略性新兴产业”的定位，低空经济法律制度应将促进低空经济发展作为重要目标。低空经济法律制度旨在通过立法手段，贯彻国家低空经济产业决策部署，优化低空经济市场环境，破解低空经济发展障碍，促进低空经济高质量发展。在发展主线下，主要立法任务是放松规制，提升效能，提供各种政策支持和便利举措，拓展低空飞行应用领域，激励市场主体的技术和商业运行模式创新。

3.建构低空经济法律制度体系框架

在低空经济法律制度建设过程中，应该树立系统观念，通过各种立法手段加快搭建低空经济法律制度的体系框架，确立低空经济各环节的基本制度，使低空经济发展有所遵循。低空经济法律制度体系应该包含要素保障、飞行管理、产业政策、市场监管、技术标准等五个主要方面。其中，航空器、航空人员、基础设施、空域等要素保障是低空经济发展的基础，飞行管理是政府监管的重心，市场监管对低空经济的应用领域加以规范，产业政策为低空经济发展提供支持和引导，技术标准为低空经济发展提供技术支撑。安全与发展两条主线贯穿于上述五个方面的法律制度中，表现为各具体领域的法律原则、规则和制度架构。例如，在飞行管理领域，飞行安全运行管理的要求和监管手段、监管能力建设旨在保障安全，低空空域分类开放、飞行审批程序的优化旨在解决飞行管理严格繁琐的问题，促进低空经济发展。

（一）空域权属与利用是低空经济法律制度建构的中心问题

在低空经济高质量发展中，需重点探究其特殊法治需求。在低空经济各项法律制度中，空域权属与利用最能彰显该“领域法”的特殊性，应该作为低空经济法律制度建构的中心问题，成为低空经济立法的优先事项和制度建设重点。

低空空域是低空经济的关键资源要素，是低空经济区别于其他经济形态的最显著的特性。低空飞行活动是低空经济的最终产出形式，脱离了低空飞行活动，技术进步带来的生产力无从释放，经济价值也无从实现。空域权属的界定，关乎低空经济资源要素的配置，空域利用制度关乎低空飞行活动的实现方式和应遵守的规则，二者直接涉及低空经济参与各方主体的利益分配，因而对低空经济发展的方式、对低空经济法律制度的其他部分的制度逻辑具有决定性。

我国目前的低空空域权属与利用法律制度不能适应低空经济的发展需要，已成为制约低空经济发展的制度瓶颈。随着新型航空器的普及，低空飞行活动需求与日俱增，低空空域的资源属性凸显，同时空域范围内各种权利冲突的可能性也在增加。山东平阴的“卖天”事件折射出空域权属与利用制度的重要性与敏感性。无论在法理层面还是我国空域管理体制上，空域权属与利用制度都属于中央事权，应该通过中央立法形式予以明确规定。2023年11月，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》（以下简称“空域管理条例征求意见稿”）公开征求意见。民航法草案第72条规定：“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、充分、有效利用。”应将明确空域权属，创新空域管理体制，推动低空空域利用的便利化作为低空经济法律制度建设的枢纽，为低空经济发展提供有力保障。

（二）空域权属的理论解析与实现方式

空域管理立法关乎国防安全、公共秩序和空域用户切身利益，涉及军政两大系统，在理论和制度上均存在一系列疑难、敏感问题。对空域权属的界定不清是空域管理体制改革困难和立法迟滞的重要原因，如果不能在法律上明确界定空域权属，空域的管理使用制度及各种权利冲突的解决机制就成为无本之木。

空域管理条例征求意见稿第3条第1款规定：“空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。”该条款试图将其界定为民法上的所有权，并建立一套空域资源所有权管理制度。但是，《民用航空法》未正面规定空域权属，我国《宪法》第9条没有明示空域属于国家所有，也没有用“所有权”的概念。《民法典》第246条对国家所有的规定权限仅限于“法律”，行使所有权的代表机关仅限于“国务院”，空域管理条例征求意见稿的规定显然与此相冲突。空域权属究竟包含哪些权利内容，由谁行使，能不能用“所有权”标示，民法上的所有权法律逻辑和制度安排能不能真正解决低空空域管理和使用的问题，是低空经济法律制度必须解决的重大理论问题。空域权属的界定及其实现方式，应该依据《宪法》《民法典》《民用航空法》的规定，充分考虑不同的解释方案、立法路径及其合宪性、合法性、有效性，为建构安全有序、能够充分发挥空域资源价值、平衡各方利益的空域管理和利用制度提供基础。

首先，应该通过解释《宪法》第9条，将空域认定为属于国家所有的自然资源。学界普遍认为《宪法》第9条所列示的自然资源并非完全列举。新型航空器的发明和普及使人类对低空空域的利用能力与需求大大增加，由于空域的稀缺性和经济价值凸显，其应当纳入《宪法》第9条“自然资源”的范畴之下。空域由国家所有并由国家管理，是基于空域的主权属性和公共属性的必然结论，符合我国社会主义公有制的经济制度，有利于保护国家安全、公共利益并提升空域资源配置效率。

在“空域是自然资源，属于国家所有”的基础上，空域权属的主体、客体、权能及生成程序，是一个有待立法形成的问题。对此，大致有公私法两种路径。民法学者对空域权属如何实现的研究大多秉持了物权法的进路，即论证空域可以作为物权客体，可以由民法特别是物权法调整。本文认为，直接移用物权法上的理论和制度来界定及调整空域权属难以成立。空域具有准公共物品的属性，人类对空域的利用，本质是对空间的利用，随着技术进步，不特定多数人可以非排他性使用，且不会引起空域资源的减少或者其价值的降低，因此空域在属性上难以界定为法律上的“物”。尽管通过扩张“物”的概念，可以使其包含无体物，但移用物权法的思路和规则调整空域权属将带来空域权属的分割，这不仅不利于空域资源的高效利用，反而会徒增更多的法律问题。例如：空域能否作价买卖？能否设定担保物权？司法系统是否有能力在私权保护的范围内解决个人的“空域权”被侵犯问题？即使由法律形式确立民法意义上的空域“国家所有权”，也难以对空域利用制度进行合理建构，反而可能导致空域监管和执法制度在逻辑上陷入混乱。总之，将空域“物权化”的进路因偏离人类利用空域的本质—对空间的使用而非对物质资源本身的使用，在理论和实践上难以成立。

空域权属的界定的公法路径，大致存在以下几种观点：一是采用公共信托理论，认为国家行政机关基于公共信托，行使其使用权（资源分配权）。二是将空域界定为行政法上的“公物”。三是认为空域权属包含国家所有权、所有制两个面向，二者可以并行。四是将空域权属及分配制度理解为宪法上国家所有制的表现形式。比较而言，采用“基于公有制的自然资源配置论”，将空域属于国家所有理解为公有制而非民法意义上的所有权，既符合我国宪法的规范逻辑，也契合低空空域资源统一规划、有效利用的现实需求。在自然资源配置论下，空域利用法律制度可以通过各种手段配置和管理空域资源，以实现资源利用效率的最大化。根据使用需求和具体情况，空域的使用方式既可以采用自由使用，也可以采用许可甚至特许使用。空域资源的公法上的垂直分配模式优于私法模式，更具有可行性，且受到宪法上公有制的约束，不至于使空域利用方式过度市场化而偏离公共利益目标。空域的公法配置路径并非排斥私权利，而是以宪法上的国家所有为逻辑起点，形成行政法上的空域分配、利用制度，以此为基础再界定、协调空域使用者及相关主体的私法权利。空域利用产生的财产性权利的内涵和边界，取决于国家选择的空域配置手段及其法治化程度，可以通过公法和私法机制共同塑造形成。

（三）空域利用法律制度的优化完善

1.空域的划设、申请和使用

我国从维护国家安全、航空安全、公共安全出发采用极严格的空域管理体制，主要体现在空域划设不够精细与空域管理不够灵活两方面，特别是低空空域使用审批程序过于繁琐、时间过于漫长、批准条件过于苛刻，从而导致大量的低空空域资源闲置浪费。空域管理条例征求意见稿对空域的划设、申请和使用做了较为全面的规定，体现出军民融合、管用分离、安全高效等较先进的空域管理理念。《国家空域基础分类方法》规定了我国空域分类，其中G类、W类空域为非管制空域，可以理解为“低空空域”。但是，空域管理条例征求意见稿规定的是整个空域管理制度，对低空空域管理的针对性不强。可以考虑以分类划设低空空域为制度建设基点，对低空空域的开放、评估、释放、共享进行更灵活的安排。在空域的申请和使用程序方面，应加强军方、民航和地方政府协同，通过信息化建设，简化空域申请程序和飞行计划、飞行任务的报批材料流程，加强信息公开和共享。

随着低空经济的发展，越来越多的低空经济新型业态与城市发生紧密关联，低空飞行活动集中于城市区域或城市与郊区之间，空域管理和使用显示出强烈的“地方化”需求。2024年底，中央空管委在深圳等六个城市开展试点，对600米以下空域授权部分地方政府管理。但是，由地方政府管理空域，与现行《民用航空法》第70条“国家对空域实行统一管理”的要求存在紧张关系，也不符合目前的空域管理体制。建议在修订《民用航空法》、制定《空域管理条例》过程中，规定国家空中交通管理机构向地方政府的授权机制，明确授权的范围、程序、监督等事项，为属地化的空域管理提供法律依据。

2.飞行规则

我国的飞行规则主要由《中华人民共和国飞行基本规则》《一般运行和飞行规则》《民用航空空中交通管理规则》确立，《通用航空飞行管制条例》《飞管条例》针对性地规定了通用航空、无人驾驶航空器飞行规则。无人机、eVTOL等新型航空器的低空飞行活动表现出与传统的公共运输航空、通用航空飞行活动不同的特点，一是飞行器种类繁多，功能与性能差异大；二是一定范围内飞行密度大；三是飞行、地面和信息环境极为复杂；四是飞行频次高、航时短。基于低空飞行活动的以上特性，在采用传统的目视飞行、仪表飞行规则的同时，在未来有必要引入更多自动化和自主飞行规则，以更好地适应低空飞行场景。

3.飞行监管

低空飞行活动的广泛兴起，给低空飞行监管带来了挑战。低空安全风险在很大程度是一种新型新质安全风险，传统风险防控手段不足以防范低空安全风险，需要理念、模式、措施、手段、工具、制度等方面的创新。未来飞行监管制度建设，一是要实现航空活动安全观的革新，树立动态安全理念，引入风险预防原则，强调动态调整空域，实时监控、动态评估和快速响应，通过实时数据收集和分析，动态调整安全策略和应对措施。二是要加强监管能力建设，创新监管手段，通过大数据、区块链、人工智能、电子围栏、反制枪等新技术提升对低空飞行活动的监管能力和应急处置能力。三是要明确飞行活动监管和处置的权责。《飞管条例》规定了无人驾驶航空器飞行活动的监管和执法主体，但在实际执法中仍存在难点。一方面，条例规定本身存在一定模糊性，例如第42条将应予处置的三种情形、三类执法主体、四种处置措施合并规定，给确定执法主体和可以采取的措施造成困难。另一方面，低空飞行监管涉及空中交通管理、民航、公安、应急等多个部门，管理主体之间往往会出现交叉管理、相互推诿以及管理标准不统一等问题。在落实《飞管条例》的过程中，应该梳理各部门执法依据，建立沟通协商、案件移送机制，填补制度缝隙，实现对低空飞行活动全过程、无死角的监管。

低空经济参与主体众多，影响面广，涉及复杂的权利义务关系，国家利益、公共利益、个体权利和自由、企业的经济利益交织。准确界定并有效保障低空经济各方主体的合法权益，是低空经济法律制度建设的落脚点。有学者认为，围绕着低空经济、无人机和无人驾驶诸现象，正在形成一套新型权利体系，即新型的空间权利，也就是独立空域权。新型空域权将与生活宁静权、隐私权等传统民事权利产生冲突。除私法维度外，还存在公法维度上的不同公权力主体之间的权责冲突，以及公权力主体与私权利主体的利益平衡的问题。

（一）公法关系中的利益平衡

1.低空经济治理体系的建构

低空经济产业链长、覆盖面广，参与主体多元，具有显著的跨军民、跨央地、跨部门特点，低空经济的有效治理并非传统航空业的行业管理模式所能承担，有必要建构多中心、多主体、多层次的合作治理模式。当前低空经济的管理体制尚未理顺，表现为职能重叠、交叉、权限冲突，军航民航之间、中央和地方之间、以及民航、空管和其他政府部门之间履职的着眼点不一，协调困难。这就要求从宏观上界定政府在低空经济发展中的职能定位，遵循职权法定原则，对政府职能和监管范围作出权威、稳定的制度安排。应该研究民航、空中交通管理部门、地方各级政府及其部门对低空经济活动的管理职能划分和组织体制优化，特别是要认识到低空经济的地方属性，赋予地方政府必要的管理权限。应该发挥企业、行业协会、商会、产业联盟等社会主体作用，引导其通过一定途径表达自己的利益诉求，有序参与低空经济治理过程，形成有效的治理网络。

2.空域用户的权利保障

我国航空法制度一直没有规定个人具有自由飞行的权利以及对空域的平等使用权。在空域管理过程中，空域管理机构具有广泛的、终局性的决定权，这导致空域管理具有相当程度的单方性、封闭性和不可预见性，并对空域用户切身利益产生直接影响。随着低空经济的兴起，空域管理涉及空域用户巨大的经济利益，私权利与公权力的冲突表面化，需要重新校正。

值得注意的是，在空域管理和飞行管理中，大量管理权限由军队、空中交通管理机构（属于事业单位）行使，如固守形式行政的观念，无法将此类活动纳入行政法的调整范畴，这也是我国空域管理法治化程度较低的重要原因。从实质意义上来说，国家的空域管理和飞行管理活动属于行使国家公权力的行为，空域管理主体与空域用户之间构成行政法律关系，对空域申请的审批具有行政许可属性。将正当程序、信赖保护等行政法治原则贯彻于空域管理领域，并准用行政法律规范，是打造法治化营商环境、提升空域管理法治化水平的必然选择。

空域管理条例征求意见稿拟规定“空域用户依法享有使用空域的权利”（第6条），但对相应的权利保障机制的规定仍比较欠缺。建议明确规定空域用户的申请权、陈述申辩权、获悉空域申请结果的权利等程序性权利，匹配空域管理机构提供申请渠道、听取陈述申辩、告知空域申请结果并说明理由等相应义务。在未来，有必要突破形式行政的概念，从实质意义上认定空域管理、飞行管理行为属于行使国家公权力的行为，将其纳入行政救济渠道，或者设置专门的纠纷解决机制，以扭转空域管理机构和空域用户双方权利义务不对等的状态。

（二）私法关系中的利益平衡

在私法关系中，低空经济领域权利冲突主要表现为空域权与传统民事权利的冲突，即利用低空空域之权利与免受他人利用低空空域侵犯自身民事权利的冲突。在“利害调整型”行政法下，可以通过行政规划制度（特别是“空地一体规划”的方式），将具有利害关系的各方当事人聚集到一个程序中，通过对话沟通、协商调整，提前化解纠纷。

行政规划不可能消解所有权利冲突。私法关系中各类民事权利的冲突和平衡，最终可以通过侵权法规则解决。因空域权属于正在形塑过程中的新型权利，原则上不能侵犯已被法律规定的民事权利；同时，为促进低空经济发展，应该使民事主体对低空飞行活动负担一定的容忍义务。只有当低空飞行活动超过必要界限，才认定为侵权。以空域权和空间权的冲突为例，在权利优先程度上，因为空间权具有物权法的属性，必须在规则上预设空间权可以构成对空域权的优先排他性使用。但是，空间权的延伸范围应有所限制，界定其合理范围，既要提供物权法意义上的权利人使用空间的充分条件，也要保证空域的有效与安全利用。美国对此问题的处理方式可供参考。根据美国最高法院判例，超过500英尺的空域属于公共空域。但司法上对500英尺以下的空域权利界定模糊，在无人机广泛应用的时代，更加需要确定可以飞行的空域的最低高度。美国统一法律委员会（Uniform Law Commission，ULC）起草的关于无人机侵权的法律草案中，拟规定无人机在200英尺以下的空域飞行将被视为对土地财产权的侵犯，引起产业界强烈反对。有鉴于此，ULC于2018年又提出两条替代规则：其一，推定无人机在200英尺以下的飞行构成侵权，但允许无人机操作者提供证据反驳这一推定。其二，由各州确认土地所有者对其土地的附属空间的权利，其延伸高度主要取决于土地的用途和位置，亦即农村、郊区、城市、农田等区域的权利高度可以不一致。这两条替代规则具有启发性，提示我国将侵权法规则适用于低空经济领域时，也应考虑产业发展需求和低空飞行具体场景，通过设置更灵活的规则，协调空域用户与地面权利人之间的利益，为低空经济发展提供空间。

低空经济法律制度的体系建构是一个长期性、系统性工程，需要学界和实务界投入相当的力量，持续推动制度建设。当前正是我国航空法变革的关键阶段，应当抓住历史机遇，梳理低空经济领域需要通过立法解决的突出问题，区分轻重缓急统筹解决。

第一，以《民用航空法》修改为契机，为低空经济发展提供坚实法律基础。民航法草案部分回应了低空经济发展需求，但仍有完善空间。关于通用航空的定义，民航法草案第155条完全采用反面排除的方式，容易造成社会公众理解上的困难。建议仍保留原法“正面列举＋反面排除”的定义方式，将正面列举作为示例性规定，有助于明确通用航空业务类型，推动低空飞行活动应用领域、应用场景的拓展。关于空域的管理，可以考虑增加规定空域管理的基本体制，明确空域管理改革的方向，为推进低空空域管理改革以及后续《空域管理条例》的制定提供更充足的法律依据。关于低空基础设施，民航法草案对通用机场规定较为完善，建议补充关于其他基础设施的规定，明确基础设施建设的原则和标准，推动形成公私合作参与建设、共享共用的格局。关于低空经济管理体制，建议对地方政府的产业监管职能作出原则性规定，同时结合实际，尽可能明确省、市、县级地方政府的管理权限，减少各级政府权力的重叠，增加规定跨部门、跨层级协同机制，并规定行业协会在建立健全行业自律规范等方面的职能。

第二，重视低空经济地方立法的作用，探索低空经济产业规制模式。近年来，低空经济地方立法逐渐兴起。四川、湖南出台了本省的通用航空条例，深圳、珠海、广州等地出台了本市低空经济产业促进立法。各地低空经济的“产业立法”模式，与《民用航空法》以民用航空活动为中心的规制模式可以形成互补关系。与传统航空业相比，低空经济具有较强的地方属性、城市属性，地方立法应该有较大的作为空间。应该肯定地方在低空经济领域的立法权，充分发挥地方立法在实施相关上位法、探索建立低空经济法律规制模式、自主解决地方低空经济发展中的实际问题等方面的积极作用。通过中央和地方立法的互动互补，形成贴近地方实际、能够因地制宜发展新质生产力、具有回应性和灵活性的法律规制模式。

第三，加快低空经济技术标准建设。低空经济的健康稳定发展离不开技术标准的支撑。当前，我国低空经济领域的技术标准分布不均衡，有大量的标准制定需求。在低空经济法律制度建设过程中，应该加强对技术标准的规划和管理，尽快形成包括适航标准、运行标准、服务标准、数据标准等四大主要类别，覆盖产业链上下游关键环节和飞行运行各方面的低空经济技术标准体系。应该更多地发挥企业和社会力量作用，鼓励制定企业标准、团体标准，推动形成国际标准，占据国际市场竞争的有利地位。同时推动数据、人工智能等领域的标准应用于低空经济领域，或者与低空经济相关产业相结合，制定更有针对性的新标准。待条件成熟时，再由行政部门主导制定统一的行业标准、国家标准，走出一条“由低级向高级”的标准演进之路。

来源：《当代法学》2025年第6期