摘 要：漆多俊先生的《经济法基础理论》以“市场、调节机制与法律同步演变”为主线，构建起“国家调节说”的理论体系，为理解市场调节与国家调节的关系提供了明晰的分析工具。“国家调节说”以市场缺陷为理论起点，在强调国家需要介入“市场失灵”的同时，也蕴含了对“政府失灵”的规范。但现实中，由于经济、政治体制等多种因素，后者常被忽视，导致对该学说的片面理解。国家自主性理论恰可完整揭示该学说作为“政府失灵”规范之学的样貌，为理解经济发展中国家的能动角色提供理论支撑。国家镶嵌自主性理论认为国家与市场之间存在“治理性互赖”关系，在有限国家自主形态下对市场进行有效干预有利于促进经济的持续发展。“国家调节说”中经济法对国家调节的规制，与国家自主性理论中的有限自主互为表里，二者的对话有利于厘清国家干预市场的界限，为中国经济发展转型提供理论参考。

关键词：国家调节说  国家自主性  有限自主  治理性互赖

一、引言

在现代经济治理中，如何处理好政府与市场的关系，如何让“看得见的手”和“看不见的手”协同发力，是各界关注的核心命题。而经济法作为规范国家干预经济的法律规范总和，其任务就是界定国家调节经济的权力范围和运作方式。作为经济法理论研究的奠基之作，漆多俊先生的《经济法基础理论》正式创立了“国家调节说”，该理论历经30余年各国社会经济与法律实践的检验而历久弥新。本书探本索源，贯穿“市场、调节机制与法律同步演变”这一鲜明主线，“提出了一系列独自见解，建立了本书特有的经济法理论体系”，提供了理解市场调节与国家调节关系的分析工具，为中国经济法学的体系化建构奠定了坚实基础。

理论的价值在于指导实践。“国家调节说”是基于对市场缺陷的分析而提出的，其在强调规制“市场失灵”的同时，也主张约束政府的调节行为。但在特定历史时期或发展阶段中，由于国家对经济赶超或体制转型的追求，国家干预经济往往被过分强调，而对国家调节行为进行法律约束的主张往往被淡化。因此，有必要为“国家调节说”正名，它既是规制“市场失灵”之学说，也是对“政府失灵”规范之学说。

国家自主性理论恰可为我们重新理解和阐释“国家调节说”提供富有启发的理论视角。该理论将国家视为一个具有独立利益与行动逻辑的能动主体，并进一步将国家自主性权力划分为专断性权力与基础性权力，深刻揭示了“政府失灵”的本质在于国家自主性的失衡。将这一视角引入经济法，我们可以发现，“国家调节说”所构建的经济法体系，实质上是一套旨在塑造“有限自主”国家角色的制度安排。它既赋予国家必要的权力以克服市场缺陷，又通过法制框架约束其权力行使，使其在与市场形成的“治理性互赖”关系中，保持一种既能有效干预又不越位滥权的状态。

基于此，本文通过剖析“国家调节说”授权与限权的双重逻辑，引入国家自主性理论揭示其作为“政府失灵”规范之学的完整面貌，并最终回归中国经济转型发展的时代语境，思考该理论对话对厘清国家干预市场界限、定位国家角色的启示。

二、“国家调节说”中授权与限权的双重逻辑

（一）市场缺陷：“国家调节说”的理论起点

人类社会经济形态经过了漫长的自然经济阶段。在古代社会，生产力水平低下，人民的生产主要是为自己消费，自给自足。当时也存在一些产品和劳务的交换关系，但这种交换的目的仍然主要是为了满足生产者自身消费的需要，交换关系不发达。近代以来，随着社会生产力水平的提高，商品经济逐渐发达，西方各国通过资产阶级革命形成统一的全国大市场。在统一开放的市场上，对于社会经济的调节基本上是由亚当·斯密所说的“看不见的手”即市场调节发挥作用。在资本主义社会初期，国家几乎不干预社会经济，国家调节职能不发达，社会经济依靠市场调节机制发挥作用，事实上也足以有效调节，导致人们认为市场调节是万能的。

19世纪末期，西方各国相继完成工业革命，工业革命使资本主义工场手工业过渡到机器大工业，推动了生产社会化的进程，同时也暴露出了市场机制的固有缺陷。“国家调节说”将其总结为“三缺陷”，即市场障碍（市场机制受到阻碍不能进入发挥作用）、唯利性（有些领域虽然社会需要但因为利薄或暂时无利可图民间投资不愿进入）和盲目与滞后性（不能及时予以调节）。伴随生产社会化引起的经济、社会问题不断加剧，各国逐渐意识到不能完全放任市场调节机制自发作用，必须通过发挥国家公权力的作用，影响社会经济的结构和运行，对原有经济秩序予以调整和改变。国家调节可归纳为“三方式”，即通过反垄断和反不正当竞争进行市场规制，国家直接投资经营，运用计划和各种经济政策进行引导调控。而国家调节“三方式”都需要法律予以授权和规范，所以经济法体系相应地便有“三构成”，即市场规制法、国家投资经营法、宏观引导调控法。上述“三缺陷—三方式—三构成”即构成“国家调节说”的理论体系，又称“三三理论”。国家调节因而作为一种新的经济调节机制，与市场调节共同发挥作用，形成调节机制的“二元化”。

（二）政府规制：“国家调节说”的应有之义

在论述经济法对国家调节经济的授权逻辑时，现实中人们往往片面强调国家调节作为新型调节机制的必要性，甚至认为其无所不能，似乎但凡市场调节有所不及，国家权力便可轻易替代并解决问题。需要澄清的是，调制主体的宏观调控权与市场规制权，不仅需要在经济法的各类法律法规中获得具体确认，尤其应明确规定于经济法的“体制法”之中，这本身就是职权法定原则的核心要义。而一旦调制主体逾越法律授权，导致权力滥用，便进而破坏社会经济的良性发展。同样，其自身的决策失误也会直接导致经济发展受挫。

漆多俊先生曾犀利地指出，我国长期存在“国家经济职能异常发达同经济法立法与实施落后的反差”。国家经济职能的行使，尚未完全转变为以尊重市场机制为基础的严格意义上的“国家调节”，其行为模式仍带有浓厚的行政管理乃至“统制”色彩。尽管已出台诸多规范国家经济调节的法律，但这些法律也具有浓烈的行政法色彩，致使宏观调控权力未能被严格纳入法治框架。例如，在宏观调控法中，市场主体的法律责任被不断强化，而经济管理与调节主体的责任却常被忽视。以至于政府因误判形势或受官僚主义、长官意志影响作出错误决策，进而引发巨大政策性风险时，其责任承担在经济法中几乎为空白，难以被有效追究。实践中，政府“往往借口需要及时适应市场形势变化快特点而置宏观调控法的应有法律原则于不顾”。

从性质上讲，经济法是国家或政府干预社会经济之法，但必须明确，这种干预并非不受约束的绝对权力。正如李昌麒教授所说，国家干预是一把“双刃剑”，应当寻求政府干预经济的合理边界。马克思·韦伯一直致力于官僚制的研究，他认为具有人类理性化组织特征的官僚制是政治统治最合理的形式。在理性化当代官僚体制之中，行政主体能排除非理性的感性因素，遵循统一的标准和原则行事。但现实运作的复杂性，使得官僚体制常偏离其理论上的纯粹理性。鉴于经济干预主要由政府执行，且过程中无法避免“政府失灵”，这就决定了国家干预必须遵循双重逻辑，即在授权政府干预经济的同时，也必须对政府权力本身进行干预和限制，从而形成授权与限权有机结合的“双重干预”。

三、国家自主性理论视角下的“国家调节说”再阐释

“国家调节说”在强调国家调节必要性的同时，也深刻关注如何避免“政府失灵”。国家自主性理论将国家视为具有独立利益和行动逻辑的能动主体，为理解与规制“政府失灵”提供了有力的理论支撑。该理论指出，“政府失灵”的本质在于国家自主性的失衡，这种失衡既可能引发权力脱离公共利益的滥用，也可能因治理能力薄弱而导致职能缺位。

（一）“政府失灵”的本质：国家自主性的失衡

国家调节作为一种新的国家经济调节职能，是国家权力和职能的扩张，这需要有新的法律予以授权。然而，国家调节并非万能，政府行为本身可能因信息不对称、官僚主义、利益集团俘获或决策偏差而失效。此外，政府作为权力主体，若不受制约，其权力在经济领域尤易过度扩张并滋生腐败。这种国家调节因调节不当而引发的失灵现象，即“政府失灵”。

国家自主性理论为此提供了更深层的解释。回归国家学派的核心代表人物斯考切波认为，国家不是阶级统治的工具，也不是社会冲突的展示舞台，而是具有自身逻辑特征和利益诉求的自主性结构和自为组织（organization for itself）。当国家的利益诉求与现存支配阶级、社会利益团体出现差异性时，在国家与现存支配阶级和社会利益团体之间就会出现冲突的可能性，而这种冲突的可能性更加凸显了国家作为具有独立意义组织结构的自主性。但自主性并非绝对，其有效性取决于国家能力的强弱和权力运行的规范，因为“将一个国家产生的大量自我偏好视为自主性是没有多大意义的，除非它能够实践这些偏好”。

迈克尔·曼进一步将国家自主性权力划分为两种：“一是国家的专断性权力（despotic power），即国家精英可以在不与社会进行制度化的协商而开展活动的范围；二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家在其统治范围内渗透社会且有效实施其公共决策的能力。”当专断性权力过度扩张而基础性权力不足时，国家自主性便出现失衡，导致政府失灵。

具体而言，政府失灵的本质是国家自主性失衡的两种形态。一是专断性权力过度，国家权力脱离社会约束，成为少数利益集团或官僚阶层谋取私利的工具。在宏观调控中，政府可能出于政治目的或集团利益滥用资源配置权，导致产业政策扭曲、寻租腐败盛行。漆多俊的“国家调节说”在论述中国反垄断立法时，着重指出了“官僚垄断阶层”的阻力和国有经济反垄断问题。国家自主性理论将这种状态称为掠夺型自主，即国家权力异化为对社会的掠夺，而非公共利益的维护。二是基础性权力不足，国家缺乏有效实施政策的能力，导致政策执行失效或落空。例如，在社会保障领域，国家虽有立法授权，但因财政汲取能力、官僚执行力或社会渗透力不足，无法实现政策目标。

经济法对政府失灵的规范，实质上是通过法治框架重塑国家自主性，实现专断性权力和基础性权力的平衡。一方面，经济法通过程序规制和实体控权等方式，限制专断性权力的滥用。宏观调控法中的公开听证程序、市场规制法中的权限界定，以及国家投资经营法中的审计监督，将国家调节行为置于法治约束之下，防止其脱离公共利益轨道，异化为恣意、专断的权力。另一方面，经济法通过稳定的制度框架赋予并规范国家提供公共服务、维护分配正义的能力。通过制定与完善预算法、税法及社会保障法等，强化国家的财政汲取与再分配能力，为医疗、教育、住房等关键领域的公共服务供给提供稳定、公平的资源保障，纠正市场化改革中出现的公共服务缺位与分配不公问题。自主性均衡的的基本特征是有效政府与有限政府的结合，只有当专断性权力与基础性权力达成平衡时，国家调节才能有效克服政府失灵。

（二）有限自主：“治理性互赖”中的国家角色

米格代尔、埃文斯、维斯和霍布森等学者从国家与社会的互动关系出发，共同开创并发展了国家镶嵌自主性理论。米格代尔认可国家的自主性特征，但同时强调国家是受社会制约的行动者，“国家并不总是像有时被描述的那样，在宏观社会变革中是不受约束的原动力，国家的自主性、政策倾向、国家领导者的当务之急，以及国家凝聚力都极大地受到其管理的社会的影响。”埃文斯把“镶嵌”概念用到国家与市场关系当中，并用“镶嵌自主性”（embedded autonomy）概念解释后发展中国家经济发展中的国家角色。他认为，国家虽然具有不受其他社会组织干预的特征和能力，但这并不意味着国家与社会的对立。相反，经济发展需要通过国家和市场的合力，光依靠市场的力量不能实现经济的发展，同样，经济发展也不能只依赖国家干预，只有国家官僚自主性（bureaucratic autonomy）与社会实现镶嵌（social embeddedness）才能保证经济发展。国家自主性不能脱离社会，若国家与社会脱离，由于缺乏信息来源和社会配合，国家即使有精良的官僚体系也不能有效促进经济发展。社会中的国家也要保持自主性，国家自主性太低会导致国家能力的低下，从而不利于引导国家整体的经济发展。

澳大利亚学者琳达·维斯在与霍布森合著的《国家与经济发展》中，批判了那种将国家与市场对立起来的简单观点。她在埃文斯关于“镶嵌性自主”的构想的基础上，进一步引入了“治理式互赖”（governed interdependence）概念，这一概念强调国家拥有有效的嵌入式自主性，即嵌入社会却仍然具有自主能力，特别是强大的渗透、汲取和协商能力。她认为一个能力强大的国家，具体表现为能够有效地渗透社会、汲取资源并进行协商协调，是构建健康经济体并与之形成协同增效的正和关系的基础。

无论是“镶嵌性自主”还是“治理式互赖”，二者都揭示了国家与市场之间并非此消彼长的零和博弈，而是一种能够实现协同增效的合作关系。埃文斯在对东亚经济制度进行研究时指出，“镶嵌自主性”要求一个专业化的、有能力制定长期集体发展规划的政治领导层，以及一个高度专业化且不受个别利益集团绑架的官僚体系。这两个条件共同保障了国家能够有效引导社会资源、扩大可投资盈余，并推动持续的发展政策。维斯强调，国家是通过“治理式互赖”实现有效的经济引导，强大的国家能力体现在政治领导集团能够设定战略性的集体目标，并通过运行良好的官僚机构执行这些政策，从而不断创造和调动社会投资盈余，保持国家在经济转型中的引导地位。有限自主国家角色下的国家调节，本质上就是一种“治理性互赖”模式。国家在法治框架内行使调节权，与社会、市场形成相互依赖、相互制约的关系。这种模式既避免了强国家弱社会下的专制风险，也防止了弱国家强市场下的无序竞争。经济法作为规范载体，通过构建授权与限权双重机制，确保国家自主性在治理性互赖中保持平衡，最终实现市场缺陷与政府失灵的纠正。

四、中国实践：国家自主性的演进与塑造

（一）从绝对自主到有限自主：中国国家自主性形态的演进

王星在国家自主性理论视角下对1978年以来“国”与“民”关系历史演进的分析中提出中国国家自主性通过嵌入在社会结构条件中寻找行动理性，而其行动则具有强烈的自我调适性。正是这种理性的自我调适的回应能力既成为经济社会建设的重要驱动力，也促进了国家政权保持韧性。中国过去四十余年持续的经济增长奇迹正是得益于国家自主性形态的有效推动。

1978年改革开放前，中国实行计划经济体制，承袭了苏联模式下排斥市场机制的发展理念，旨在快速奠定社会主义经济基础，即实现生产资料的社会主义公有制，从而推动了生产社会化的迅猛发展。但与西方资本主义国家的生产社会化不同，此处的生产社会化主要不是由生产力逐步发展、商品经济逐步发达引起的，而主要是基于革命理念由国家政权力量促成的，受意识形态、政治制度等上层建筑支配。因此，当时中国的整个国民经济都被置于国家计划和政府的严密管辖控制之下，受国家统一意志支配，企业和地方缺乏经济自主性，实行“全国一盘棋”式的社会化模式。国家呈现政治、经济、意识形态高度重叠的绝对自主形态，国家的经济职能异常发达。一般来说，国家经济调节职能发达，为规范和保障这种国家调节的法律即经济法也发达。但在当时的中国事实并非如此，国家管理社会经济的方式主要依靠执政党和各级领导人的指示、决议和行政命令等，不重视法律的运用，法制不健全。即便在某些方面制定了法律，这些法律在内容和性质上也具有浓厚的行政法色彩，而且在实践中政府肆意干预，法律形同虚设。尽管这种国家“统制”经济的调节机制在早期发挥了一定作用，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，但它也不可避免地带来经济活力不足、某些方面效率不高等弊病。中国政府逐渐意识到国家绝对自主形态的危害性，并思考如何才能为人民群众提供切实的利益，以保证执政合法性的延续。以改革开放为历史分界点，这一危机意识驱动中国国家形态从绝对自主转向有限自主。

1978年12月，中国共产党十一届三中全会决定实行改革开放。从1979年起，中国开始经济体制改革和对外开放，计划经济逐步转向市场经济，国家与社会逐渐分离。“有限自主”（bounded autonomy）这一概念有助于阐释中国在改革开放前后国家自主性特征的变迁及其对经济发展的深远影响。在这一转型中，经济法的制度建设成为推动国家自主性从绝对向有限转变的关键力量。经济法立法始终围绕改革和开放的实际需要，及时总结经验，为改革提供指导。例如，1979年国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，初步尝试扩大企业经营自主权；1988年《全民所有制工业企业法》首次以法律形式系统确认了企业的自主经营权，标志着经济政策向法律制度的转化。2008年《反垄断法》不仅规范企业垄断行为，还明确禁止政府滥用权力排除竞争，进一步强化对国家干预的约束。通过将经济政策转化为法律条文，经济法把国家自主性严格限定在法治框架内，使国家形态从全面控制转向有限干预。

（二）经济全球化与转型深化对国家自主性的双重挑战

目前，我国经济、政治和社会体制的改革和转型还在继续，随着中国经济深度融入全球体系与国内改革步入深水区，国家自主性面临来自外部环境与内部结构的双重挑战。

一方面，经济全球化对国家职能的转型和国家的经济调控能力形成挑战。随着中国深度融入全球市场，跨国资本的高度流动性及其超越国界的运营结构，在一定程度上削弱了传统国家主权的行使边界。跨国公司通过全球布局形成的管理模式与经营活动，使其能够规避单一国家的政策监管，从而降低国家干预的有效性。特别是在金融领域，国际资本的快速流动使得国家在运用货币、汇率等传统宏观调控工具时面临更大复杂性，政策效果容易受到外部市场波动的影响。此外，经济全球化下的国际竞争还可能面临“竞次效应”（race to the bottom）的冲击，一些国家以剥夺本国劳动阶层的各种劳动保障，人为压低他们的工资，放任自然环境的损害为代价，从而赢得竞争中的价格和成本优势。这种行为不仅有损市场公平竞争，也对我国在坚持高质量发展与保持国际竞争力之间取得平衡提出了更高要求。

另一方面，国内经济转型深化对国家自主性提出了新的考验。随着市场经济体制的不断完善，我国社会利益结构呈现出日益复杂多元的特征。正如王星所说，“经济社会体制改革与转型实质上是利益关系的调整与再组，在国家退场、逐渐释放市场力量的过程中，中国社会利益结构与关系日益分化”，宏观上具体表现为“出现体制内与体制外利益结构，以及强势利益阶层与弱势利益阶层”。这种利益格局的深刻变化，使国家难以像转型初期那样通过行政指令实现政策目标。此外，公用事业领域的反垄断、地方保护主义对全国统一大市场建设的阻碍、国家投资体制与国有企业改革的深化等关键领域改革，都需要国家在保持必要干预能力的同时，避免权力过度扩张。国家自主性因此面临着既要防止为应对复杂挑战而扩大专断性权力，又要避免因制度建设滞后而导致基础性权力不足的双重压力。

（三）经济法塑造“有限自主”国家的制度功能

“国家调节说”的经济法“三构成”体系，为理解经济法如何塑造“有限自主”国家提供了清晰的框架。该体系通过市场规制法、国家投资经营法与宏观引导调控法三大领域，既赋予国家必要的经济调节职能，又通过法律规范约束其权力行使。其中，市场规制法着力维护竞争秩序，国家投资经营法规范政府直接投资范围，宏观引导调控法则约束宏观调控权的规范化运作。这三个方面相互配合，共同构成了国家经济权力的制度边界，使国家在保持必要调节能力的同时，其权力行使受到有效约束。

从法的功能和作用方式上看，市场规制法实际上是一种“市场障碍排除法”。国家制定和实施这种法律是为了排除市场障碍，维护和促进充分和公平的竞争，让市场机制充分发挥其调节经济的作用。国家以这种调节方式来达到最后调节社会经济的目的。一般而言，国家主要对市场机制正常发挥作用的障碍进行规制，但对于全国统一市场尚未形成、市场经济尚未完全建立的国家而言，国家往往还需要再组建、培育市场，促进市场发育。因此，为培育和发展市场体系，国家应当适当收敛其权力因素，通过法律制度制约国家专断性权力，从一些经济领域中逐步退出，打破行政性垄断和地区封锁，纵深推进全国统一大市场建设。

国家投资经营法在中国和其他社会主义国家经济法体系中的地位尤其重要，它长期居于经济法体系的核心地位。这是由国家投资经营在社会主义国家国民经济中的地位决定的，国有经济长期居于领导地位，控制着国家的经济命脉。国家制定和实施这种法律的目的，在于规范和保障国家运用这种调节方式以促进国家调节任务的实现。国家参与投资经营这一调节方式具有直接性和见效快的特点，这对于调节经济结构和运行的效果十分显著。但大部分国有企业同时肩负着经济、政治、社会等多种目标，经营效益往往欠佳，过量的国家投资经营必然会妨碍市场调节的作用，制约国民经济的总体发展。因此，恰当地界定国家投资开办国有企业这种国家调节方式运用的范围和程度，对国家投资经营这种国家调节方式进行调整和改革就成为必要，中国及世界各国均面临国家投资经营立法改革的艰巨任务。总体而言，如漆多俊先生所说，我国国企改革的任务和方向主要包括两个方面，“一是调整其总体规模和结构，减少其在整个国民经济中的比重；二是改革其管理体制和经营制度，提高其效益”。尽管国有企业改革任务依然艰巨，但随着全面深化改革的深入推进，国家投资与国有企业改革的法律制度将有效发挥塑造“有限国家”的作用，推动国民经济发展实现新突破。

现代科技发展所带来的生产社会化，使各国经济深度融合，资本的全球流动削弱了单一政府的管控能力。因此，世界各国越来越注重使用宏观引导调控手段调节国民经济，宏观引导调控法正在成为各国经济法体系的核心。我国正处在体制改革和转型过程中，应当注意控制国家权力对经济生活的过多干预，避免将宏观引导调控与行政管理混同。以中央银行的货币政策操作为例，调整存款准备金率或基准利率等决策虽服务于宏观稳定目标，但必须依据《中国人民银行法》的授权，并遵循其内部治理结构和决策程序，避免受到政府短期政策目标的影响。

经济法的制度功能在于构建并维系国家与市场之间的“治理性互赖”关系。“国家调节说”进一步厘清了市场与国家并非相互排斥，而是作为两种并存的调节机制共同发挥作用。经济法通过确立具体的法律规则，将这一理论认识转化为实践安排。例如，法律规定了政府制定产业政策时的听证要求、市场主体参与立法的途径等，这些制度设计为双方建立了常规化的沟通协作渠道。由此，国家调节权的行使必须遵循法定权限和程序，市场主体的诉求也能够通过诉讼、建议等法律形式得到回应。这种基于法律规则形成的治理互赖关系，体现了“有限自主”国家的核心特征，即国家权力内部机构的相互制约和社会力量的制约。换句话说，国家在法律授权范围内保持其调节经济的权能，同时这种权能的行使又始终受到法律规则与市场机制的双重制约。

五、结语

通过阅读漆多俊先生的《经济法基础理论》，本文尝试在“国家调节说”与国家自主性理论之间建立一种对话关系，以期更全面地把握经济法在现代经济治理中的制度功能。漆多俊先生以其“三三理论”为核心，系统构建了经济法的体系结构，不仅为理解国家与市场的关系提供了基础性的分析框架，更在理论内部蕴含了对“政府失灵”的深刻警惕与制度回应。国家自主性理论中的“有限自主”概念，恰与经济法通过“三构成”体系所力图构建的国家角色相契合，即一个既具备必要调节能力，又依法受到严格约束的有限政府。

这一理论对话对正处于国内深化改革与世界经贸格局大调整背景下的中国而言，具有显著的现实意义。中国经济法的完善既要立足于国内市场体系建设，也需要回应全球价值链重构和国际规则变迁带来的挑战，不断顺应经济发展的阶段性要求，推动构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。不过，本文的探讨仍主要聚焦于理论层面的阐释，对于如何在中国特有的制度环境与社会条件下，将“有限自主”理念转化为可操作的法律规则与程序机制，尚未充分展开，仍有待在应对中国改革发展现实问题的过程中持续探索。

来源：“法理读书”微信公众号