行政一体是国家学、行政学和法学领域内的一个重要概念、原则和理论，具有组织一体、责任一体和功能一体的复合属性。行政一体原则不仅是一项行政法原则，而且是一项宪法原则，将行政一体的属性厘定为“复合一体”并将其定位为宪法原则，符合我国现行宪法的规定和宪制实践。1982年《宪法》确立了兼具组织一体、责任一体和功能一体的首长负责制，塑造了行政复合一体的中国宪制特色。从宪法原则的高度审视，行政一体具有以下宪法功能：其一，基于国家权力配置原则，强调国家机构层面的功能性分权；其二，基于功能一体，强调区分不同领域的行政任务，并在行政系统内部的科层制组织和非科层制组织之间进行合理分配；其三，基于组织一体和责任一体，强调对科层制组织的复议监督和审计监督，强调对非科层制组织的过程监督、人事和权限监督，以及人力、财政、物品资源的控制管理。

行政一体，亦称单一行政（The Unitary Executive），通常指行政组织的统一性和整体性，强调行政机关在组织结构、职权行使和责任承担上的协调统一。作为国家学、行政学和法学的一个重要概念、原则和理论，行政一体因关涉行政组织的统一性和整体性、行政任务和职权的合理配置、行政权力的制约监督等重要理论和现实问题，而成为域内外公法学研究的一个重要议题。目前，我国大陆地区公法学界对行政一体的研究主要集中在行政法领域，且主要围绕行政一体原则与依法行政原则的冲突与化解，针对行政一体原则的行政法定位，^[1]以及行政一体原则在“责任政府”“行政复议”“行政处罚”“行政协助”“给付行政”“公私合作”等领域的运用展开；对行政一体的复合属性的讨论较少且不够充分；研究“行政一体”的文献对宪法的关照明显不足。

近些年来，随着讨论的逐步深入，部分学者从宪法行政法一体化的公法体系视角出发展开研究，开始有限度地关注行政一体问题，如于文豪对地方政府双重负责的宪法内涵的解释，^[2]宗会霞从宪法行政法一体化视角对刑罚执行一体化的解析。^[3]这在某种程度上增强了宪法学与行政法学的对话，但从宪法学视角对行政一体原则的宪法地位及其功能的探讨，仍付之阙如。然而，欠缺宪法关照、缺乏顶层设计的行政一体理论，难以满足提升行政效能和规范约束行政权的双重要求。更何况，我国党组织嵌入国家机构的宪制实践，以及党政合署办公这一新型组织体制的出现，亦为从宪法层面阐释行政一体理论提出了新的要求。基于此，本文在分析总结行政一体的复合属性及其与宪法之关联的基础上，对行政一体的宪法规范依据及其宪制特色展开研究。进而，明确行政一体原则的宪法地位并探讨行政一体不同属性的宪法功能。

一、行政一体的复合属性及其与宪法之关联

综观域内外学界关于行政一体属性的学理阐释，主要有规范主义进路下的“一体两面说”和功能主义进路下的“功能一体说”两种学理论说。这两种学理论说在解释上各有所长，为行政一体的复合属性奠定了理论基础，且皆与宪法关联密切。

（一）规范主义进路下的“一体两面说”及评析

在规范主义进路下，行政一体理论经历了从组织一体说到责任一体说的演变。组织一体是指行政首长应当通过组织、人事、程序、预算、计划与个案中行为的指挥协调而完成，具体包括两层含义：第一层含义是指在一个行政辖区内，应将所有的权限尽可能集中于一群由统一的一位首长所指挥的行政机关群中；第二层含义则指所有的国家机关应该以相同的思考对外作出决定。^[4]组织一体说虽然有助于构建高效便民的服务政府，有助于有效组织行政并完成现代行政任务，^[5]但也存在以下理论缺陷：一是该说虽然有助于解释科层制的组织形态，但并未顾及科层制本身对旧有体制机制的过度自信、对新兴事物的抵触以及固化现有社会阶层等反功能问题；^[6]二是该说无法用于解释非科层制的新型组织形态，如独立机构；三是该说较少关注横向层面协同合作的行政组织关系；^[7]四是该说容易导致行政权力的过度扩张，甚至对民主政治造成严重破坏。^[8]

鉴于组织一体说的上述缺陷，责任一体说应运而生。该说主张以民主合法性为主要理论依据，强调行政权来源的民意正当性，从而使得行政一体理论从行政组织系统的内部关系扩展到行政组织与代议机构的外部关系，从行政学、行政法学领域拓展到国家学、宪法学领域。虽然责任一体说解决了组织一体说过于封闭的理论问题，但该说亦引发了以下理论问题与缺陷：一是该说没有考虑政党政治的现实影响。在当今政党政治的影响下，民意在影响行政机关首长决策的相关因素中并不是最直接的评判因素，无论是两党制、多党制，还是中国式政党政治，政党的主张所发挥的作用更加显著；二是该说强调权责一致的责任政府原理，认为责任追究是达成整体行政的重要手段。但将民主责任追究作为确保行政一体的唯一实现手段，在解释我国的行政一体理论上比较乏力；^[9]三是该说在行政组织形态区分和行政任务合理分配上并无涉及，没有回应横向层面负担行政职能的机构和行政机关如何分工与协作的问题。

鉴于组织一体说和责任一体说的上述问题与缺陷，我国台湾地区学者陈淳文提出了一种涵盖性更强的“一体两面说”，认为行政一体实际上包含“组织”和“民主责任追究”两个面向：在组织面向上，金字塔型的阶层组织可以透过上下隶属关系确保政策的执行；在民主责任追究面向上，行政一体使得具有民主代表性的代议机关监督得以落实。两者属于不可分割的两个方面，应将其统筹在行政一体之内。^[10]“一体两面说”因其关照到组织一体说和责任一体说的合理内核，能够更好地回应理论层面和实践层面上的质疑，缓解新型机构与传统的行政科层制组织之间的张力，构建更加合理的行政责任机制，因而具有相当的合理性。但该说仅将责任政治指向民主政治下的责任政府，没有充分考虑不同国家或地区的政党政治及其责任追究问题，如我国的党内责任追究问题，显然有失偏颇。此外，该说只是单纯地将组织一体说中的“组织”面向与责任一体说中的“民主责任追究”面向进行机械的统合，没有充分考虑到两者之间的复杂关系，没有考虑不同行政组织设置如我国党政合署机构问题。也就是说，组织一体说与责任一体说所受到的质疑与争议并没有在一体两面说中得到完全回应。

（二）功能主义进路下的“功能一体说”及评析

“一体两面说”因固守规范主义的传统，无法为多元行政组织形态的区分以及行政任务的合理分配提供合理解释。有鉴于此，被要求至少在特定变动剧烈的法律领域里，应该思考替代性的规整策略与组织形式的新公法学，就需要思考新的理论范式，而主张“最优解”的功能主义恰好可以充任这种角色，以弥补规范主义的方法论缺陷。

作为公法思想的另一种基本类型，功能主义以“社会实证主义”“进化论的社会理论”“实用主义哲学”为智识取向，不再将“保卫消极自由”作为分权/分工的唯一正当性基础，而是强调权力配置的专业性和功能性，^[11]倾向于一种体现经验主义的而不是形而上学的法律观，更关心法律做什么而不是法律是什么，是一种没有预设价值的方法论。它所追求的唯一价值，不是公平正义，而是经验主义的现实主义目的——理性选择的最优解。正是在这一点上，功能主义与科学主义获得了联姻，成为一种实用的科学主义。因此，在功能主义者那里，国家机构只是履行特定职能的机器，它存在的唯一意义，是服从并统一于“实现最美好的生活”^[12]。受此观念影响，功能一体以“任务—组织”为范式，不再采纳科层制及首长负责制的形式标准，而是采纳“公共任务”的实质标准。^[13]根据该标准，如果相应的组织从事的事务是“公共任务”，那么该组织就应当归入行政组织的范围。由此，非科层制组织就可以基于公共任务被纳入行政的组织系统，行政组织法亦因此担当“确定哪些组织应该担纲行政法上的权力、职责和责任”^[14]的使命。

功能一体说同样存在理论上的缺陷：一方面，功能一体说只强调行政任务的最佳性目标，容易使行政组织法治陷入价值虚无主义的泥潭。正如萨托利在论及宪法的重要性时所言，奥斯丁和凯尔森所确立的那种法律观，抛弃了宪法的约束，使法律不再受到价值规范的规制，进而可以应用于各种内容。^[15]缺少宪法价值规范约束的“功能一体”，即使符合形式法治的标准，也可能会偏离实质法治的轨道。另一方面，功能一体说的部分主张其实已经在组织一体说中得到了体现，因为在某种程度上，组织一体所追求的行政效能也是达成行政任务的可能“最优解”。因此，如何突出功能主义的独特性，也是功能一体说面临的一个问题。

（三）行政一体与宪法之关联

无论是规范主义进路下的“一体两面说”，还是功能主义进路下的“功能一体说”，皆涉及诸多宪法议题。对这些宪法议题展开讨论，对于宪法原则地位的确立，以及统一行政法的行政组织法论来说，尤为必要。

首先，就组织一体而言，依照依法行政原理，行政系统的关键性部门需要由代议机关通过法律的形式予以确定，但也存在一定的例外。以美国为例，美国政府的组织体系既包括传统的内阁部门、各部门的管理局，也包括独立于传统行政系统的由国会设立的与总统控制保持一定距离的独立行政机关和独立规制委员会。^[16]也就是说，传统的在行政系统内部讲求上行下效的组织一体，只限于传统的政府组织体系，至于在组织上独立于或半独立于行政组织系统的部门，如我国的党政合署机构，无法与行政组织一体相吻合。

其次，相较于组织一体，责任一体更加强调责任政府的权责一致理念，认为责任追究是达成整体行政的重要手段。按照该说，责任一体可以有效解决职权与职责的一致性问题，弥补组织一体的缺陷。例如，我国目前出现的实行党政合署办公的机构，无法通过组织一体获得正当性解释，而通过责任一体，可以在党政各自的职权职责范围内获得其正当性声明。但毫无疑问，当这些组织在宪制实践中发挥作用时，责任一体有时无法与组织一体相契合。例如，我国对于科层制组织的责任追究，并不限于民主责任追究，还存在行政组织个人的外部党纪责任、政务责任追究。

再次，就功能一体而言，对于那些拥有混合职能或独立职能的组织机构，虽然无法独立归属于传统行政系统，但就其在“公共任务”的功能维度内，可以获得某种程度的正当性。原则上，谁享有对整个行政系统发号施令的权力且能够对选民负责，那就应当允许其对行政系统拥有控制能力。^[17]基于此种理由，对于那些事实上对行政组织发号施令但又不属于行政系统的组织，如何解释其行政职权范围或者如何界定行政组织，便成为公法学的一个重要议题。

最后，行政一体或单一行政理论与民主法治之间存在一定的张力。以总统制代表性国家美国为例，美国对“单一行政”理论的关注和研究，主要围绕国会创立独立机构（如美联储、联邦贸易委员会等）、总统对行政部门的权力范围等展开。主张“单一行政”理论的学者，通常基于美国1787年宪法第2条的规定，认为总统是“对所有政令负责的唯一行政官”^[18],但由于美国1787年宪法在总统的行政权限问题上含糊其词，^[19]导致二战以来几乎每一位总统都依据“单一行政”理论扩张自己的行政权力。 关于美国历届总统依据“单一行政”理论扩张权力的详细论述，^[20]这种总统权力的不断扩张，引发了美国总统权力扩张对民主法治造成严重破坏的担忧。

二、行政一体原则的宪法规范依据与宪制特色

1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称“1982年《宪法》”）规定了政府与部门、政府与政府的关系，确立了国家机构的“精简”“统一”“效能”原则，建立了委员会色彩的首长负责制，是一种兼具组织一体、责任一体和功能一体的特殊组织体制，具有鲜明的中国宪制特色。

（一）宪法明确了科层制的组织一体和功能一体

组织一体“要求行政机关对外行使职权时以统一的名义出现，内部层级和部门分工不得破坏行政权的整体性”^[21]。根据1982年《宪法》第85条、第88条第1款、第89条、第90条、第105条、第107条、第108条和第110条第2款的规定，政府与部门的关系可以概括为“部门统一到政府”，政府与政府的关系可以概括为“下级统一到上级，全国统一到国务院”。^[22]这两种关系鲜明地体现行政系统的统一性。通过这种部门到政府、下级到上级的行政管理体制，确立了国务院最高行政机关的地位。据此，有学者认为，“设置脱离国务院领导的行政机关，或者说设立独立于国务院的行政机关，是违反宪法的。国务院的这种领导权是实质性的，而非形式性的”^[23]。可见，1982年《宪法》规定的行政系统内部关系更倾向于组织一体。

1982年《宪法》还通过第27条第1款确立了国家机构的“精简”“统一”“效能”这三项原则，^[24]强调了组织一体和功能一体的行政效能目标。在某种程度上，行政效能是达成行政任务的“最优解”，它既需要通过组织一体来落实精简和统一的目标，还需要通过行政系统内部的分工和协调来实现功能一体的目标。改革开放以来，我国总共进行了八次政府机构改革。每一次改革都遵循着中央先于地方的规律，即中央层面的国务院先进行机构改革，地方政府根据国务院的改革方案再进行相应的机构调整。这种自上而下的改革路径也反映出组织一体的鲜明特征。“精简”“统一”“效能”原则贯穿这八次机构改革中，如在1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年这六次机构改革方案及说明中，均明确提到“精简、统一、效能的原则”，在1982年和2018年的机构改革及其方案中，虽然没有直接出现“精简”“统一”“效能”的表达，但实际上也体现了上述原则要求。^[25]经过四十多年的改革，我国已然实现了对政府进行整体重塑的目标，使其具有现代化政府的特定要素。^[26]

（二）宪法确立的首长负责制是一种兼具组织一体和责任一体的特殊组织体制

我国的行政组织体制经历了从集体负责制到首长负责制的制度变迁。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定政务院采用委员会制，《中华人民共和国宪法》（以下简称“1954年《宪法》”）规定国务院的组织体制是部长会议制，这两种组织体制都属于集体负责制。1978年《宪法》虽然恢复了1954年《宪法》关于国务院组织体制的部分规定，但实际上还是一种集体负责制。1982年《宪法》为了“克服可能发生的领导权分散的弊病，使号令归于统一”^[27]“不至于发生各个主体之间推诿扯皮的现象”^[28]，首次规定国务院的组织体制为总理负责制^[29]。不过，1982年《宪法》确立的首长负责制带有一定程度的委员会制色彩，是一种糅合了委员会制的首长负责制。^[30]对于这一点，肖蔚云教授曾做过相当精到的论述：“行政机关实行的是首长负责制，在集体讨论的基础上首长有最后决定权，是民主集中制原则的体现。”^[31]此外，我国的首长负责制还包含着行政系统内部上下级行政机关之间的关系。“首长负责制就是行政机关系统的一种自下而上的工作责任制。自下而上，有两种含义：一是下级行政机关的首长要对上级行政机关的首长负责；二是行政机关各部门的首长必须对本行政机关的首长负责。”^[32]

1982年《宪法》规定的这种责任制，是新中国成立以后国家组织运作的实践经验和教训基础上的现实选择。在1980年《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平强调指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制，等等。”^[33]我国公法学界在阐释权力分工原则时，几乎都将这句话作为权威引用的背书，但邓小平还强调指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”^[34]这段话，指出了因缺乏个人负责制，导致机关在实际工作中频繁向上级请示报告，影响相应行政任务完成的问题。可见，改革开放的总设计师邓小平其实指出了我国国家组织运作中的两种弊端：一是缺乏个人负责制，会带来办事效率问题；二是过分强调权力集中，会削弱和阻碍社会主义民主政治的发展。

为了防范上述两个弊端，必须在宪制层面进行顶层设计，委员会制色彩的首长负责制便应运而生。时任宪法修改委员会副主任委员的彭真在《1982年宪法草案修改说明》中指出：“这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。”^[35]可见，如何确保在国家目标指引下，行政机关作出更加高效和科学的决策，是当时的政治家们所思考的核心议题。^[36]

职是之故，我国宪法所确立的行政一体并没有囿于传统的组织一体，反而通过国家机构的组织原则——民主集中制原则，使首长负责制具有了提升行政效率以及确保行政决策的开放性与正确性的优势，^[37]强调组织内部决策的制约与监督，是一种兼具组织一体和责任一体属性的特殊体制，客观上有助于实现合法性和最佳性的平衡。因而，那种指摘中国行政体制的核心是强调绝对上行下效的首长负责制的观点，以及不重构行政组织法就无法回应风险社会要求的主张，显然没有注意到我国宪制规范层面的行政一体已然具备了组织一体和责任一体的复合特征。不过，正如焦洪昌教授所指出的那样，我国的这种委员会制色彩的首长负责制，在制度设计上由于缺乏必要的控制手段，致使其较多地关注决策方面，而忽略了执行和监督方面。^[38]

（三）行政一体的中国宪制特色

现代政治是民主制下的政党政治，“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任”^[39]。而在我国，中国共产党的权威与核心领导力对国家治理进程的有效融入和主导，直接决定着国家治理的实际效果。^[40]而将党的组织领导嵌入国家机构，则是实现党的领导的重要制度安排。虽然1982年《宪法》没有将党的组织明确纳入国家机构的范畴，但在国家机构的实际运行中，党组织的嵌入则成为党的领导原则和民主集中制原则落地的关键。

事实上，我国政府架构下的权力配置模式是一种党领导下的“分工协作”加“合一”的“统分结合”模式，党的组织、权力机关与行政机关目标一致、使命相同、协调运作。^[41]实践中，在党的领导原则和民主集中制原则的统摄下，通过决策过程、实际执行和制约监督实现了党的组织和国家机构在目标和使命上的“合一”。我国的行政组织在组织结构形态、责任担当和功能定位方面，皆彰显了行政一体的中国宪制特色。进入新时代，伴随着“全面依法治国”战略的提出，以及党和国家机构改革的不断推进，通过党的委员会和领导小组这种依宪法所设国家机构之外的组织形式，使得行政一体呈现为一种异于规范主义下“一体两面说”的“国家一体”特色。^[42]这种宪制特色，对于认识行政一体的统治权本质，以及解释我国复合性组织机构的组织形态，有一定的学理助益。

三、作为宪法原则的行政一体及其功能区分

行政一体的不同属性在理论回应实践方面各有侧重，各有其适用的空间。明确行政一体的宪法地位及其功能，不仅可以深化和拓展行政一体的理论研究，而且能够为行政组织法制的构建提供更加合理的理论解决方案。

（一）行政一体的宪法原则定位

行政一体原则属于行政法原则，并无疑问。但如前所述，无论是组织一体、责任一体，还是功能一体，皆与宪法关联密切。将行政一体的属性厘定为“复合一体”，并将其提升为宪法原则，符合我国的宪法规定和宪制实践。

首先，组织一体和功能一体倾向于将行政一体原则定位于行政组织法原则。组织一体说和功能一体说皆主张，行政一体原则属于行政组织法原则。但这两种学理论说并非否定其宪法地位。对于组织一体而言，虽然认为强调行政机关的统一性和层级性，可以实现上级行政机关对下级行政机关的有效控制和耗费尽可能少的资源达成最大的效果，但作为国家行政组织的建制原则，组织一体也应当适度考虑各机关职务与管辖区域的不同，在组织及运作上作一定程度的差别设计。^[43]而这些机关的建制、职权和配置一般被规定在宪法和组织法上。例如，我国1982年《宪法》第125条第4款、第135条第3款就规定“监察委员会的组织和职权由法律规定”“人民检察院的组织由法律规定”。换言之，监察委员会的建制、人民检察院的建制和职权是宪法保留，只能由宪法加以规定，法律在没有得到授权的情况下不能直接加以规范。^[44]对于功能一体而言，虽然其强调设置及规范行政组织的目的是为了更好地达成行政任务，也即“法律上如何去形塑、支撑乃至影响行政组织的内在规制结构，藉此以有助于其作成正确的行政决定”^[45]，但行政任务需经指派由行政组织或负担行政职能的组织完成，而国家任务不是来自于抽象的国家概念，而是从各国家的宪法秩序所导出。^[46]也就是说，经由国家任务这一链条，功能一体与宪法架构下的国家权力横向配置发生了勾连。

其次，责任一体倾向于将行政一体原则定位为宪法原则。按照责任一体说的观点，行政一体是国家行政整个成为一体，由最高行政首长指挥、监督，并以此整体向选民与议会负责。^[47]由此，宪法不仅应规定行政组织的界限和法律约束性，还应规范行政组织的结构和目标。^[48]责任一体说实际上将行政一体原则定位为宪法原则，其更关注国家权力横向配置中的行政权。不过，将行政一体定位为宪法原则的观点也引发了一些质疑，如有论者认为，因宪法架构的不同，行政权的享有主体可能不完全限于单一主体，而这种多元的行政权力结构无法藉由行政一体原则之要求将最高行政权力归属于一人。换言之，如果宪法在国家权力横向配置上没有将最高行政权的享有主体规定为单一主体，那么行政一体原则就无法成为宪法原则。

事实上，最高行政权享有主体的规定与各国宪法架构息息相关。即使宪法对行政职权的行使主体作了分散化的规定，但只要这些主体事实上受到最高行政机关的实质性影响（如人事权、财政预算权和监督权）。那么，这些组织就可以归入到行政一体的范围。相应的，行政一体原则仍然是宪法原则。而且，不同的政党政治以及宪制原则也会影响行政一体的内涵与功能定位。以我国为例，根据人民主权原理与宪法责任原理，我国政府和部门对国家权力机关负责的同时，还需对作为执政党的中国共产党负责。^[49]此等责任追究，显然可以从国家一体意义上的责任一体获得其依据。

最后，行政一体原则是否应为宪法原则的争议无法在行政法领域找到答案。一般来说，不同宪法架构下行政职权行使主体的差异规定，是行政一体属性发生争议的主要缘由。对于行政职权行使主体，一般从两个维度加以理解：其一，指中央层面的最高行政机关，也称“高级行政机关”，而非一切行使行政职权的机关。其二，指行政职权的实际享有行使主体，而非形式上的虚位国家元首，如英国国王、德国总统。在不同宪法架构下，行政职权行使主体有着多样的表现形态。如果宪法只规定一个最高的行政职权行使主体，毫无疑问，行政一体当然成立。但如果宪法规定两个或两个以上行使行政职权的主体，那么行政一体的表现形态就会发生变化。例如，法国的总统和总理均实质性享有并行使行政职权，其行政一体的表现形态就需要具体分析。

总体来看，将行政一体原则提升为宪法原则，具有重要的理论和现实必要性。就理论意义而言，将行政一体原则定位为宪法原则，有助于从宪法学视角对行政一体的界限问题展开相关研究。就现实必要性而言，由于行政机关的建制、职权和配置属于宪法和组织法的内容，行政任务配置的合理性取决于国家任务在国家机构间的合理分配，以及民主责任追究的宪法地位，将行政一体原则提升为宪法原则，有助于从宪法的高度重新审视行政一体的行政法制实践，并为统一的行政法法典的制定提供制度解决方案。

（二）行政一体原则的宪法功能区分

与西方的政府权力运作逻辑不同，我国政府权力运作是一种“复杂的府际关系与社会组织网络”^[50]，呈现出与域外行政一体全然不同的样态。尤其是，行政一体要求最高行政首长可以指挥监督整个行政系统，但行政机关的建制、职权和配置一般被规定在宪法和组织法上。因此，必须从宪法的高度来审视行政一体的宪法功能，方可构建一种弥合各理论学说冲突与争议的解决方案。

首先，基于国家权力配置原则，应强调国家机构层面的功能性分权。对组织一体、责任一体和功能一体的功能定位的明确，是进一步分析和探讨其在公法上的展开空间的前提。但功能定位的背后，是功能性分权。当然，这里的功能性分权，并非行政系统内部的分权，而是国家机构之间的功能性分权。行政组织领域的“功能一体”建立在行政系统内部的分权基础上，并不关注整体行政任务的正当性问题，而行政任务只是国家任务的一种，并不能独立于其他国家任务。没有国家任务在国家机构间的合理配置，仅强调行政任务在不同行政组织之间的配置，其正当性或合理配置问题就会显现出来，容易导致行政组织的功能局限于“把事情做好”，而非“做正确的事”。有鉴于此，有必要从国家机构层面审视行政任务的合理配置，强调国家权力配置的合理性，以便为行政任务的正当性提供宪法上的价值指引。目前，藉由功能主义理论，我国学者们对我国的国家权力配置原则的功能主义解释^[51]、行政权与立法权的权限划分理论^[52]、结构功能主义分析方法与政府治理变革 ^[53]等命题展开研究，为国家机构层面的功能性分权提供了很好的理论注解，亦为行政任务的正当性提供了宪法依据。

其次，基于功能一体，应区分不同领域的行政任务，并在行政系统内部的科层制组织和非科层制组织之间进行合理分配。功能主义研究的主要目的，在于充分审视机关的组织、程序和规范结构上的特征，并根据这些特征为其匹配相应的事务。换言之，不同的功能结构因其不同的特性分别适合解决不同种类、不同性质的国家事务。根据功能一体的上述标准，可以将行政系统分为科层制组织和非科层制组织两大类。在传统的干预行政领域，基于行政效能的任务目标追求，应选择“上令下从”的科层制组织，通过严格的层级控制机制，以发挥行政机关保障国家安全和社会利益的重要作用。在福利国家和给付行政领域，应注重私人主体、社会团体的参与，选择公私合作主体、行使行政职权的社会组织等组织。在高度专业化与去政治化、需要顾及政治与社会的多元价值，以及需要行政机关发挥准司法功能等领域，应选择独立规制机构。

最后，基于组织一体和责任一体，应强调对科层制组织的复议监督和审计监督，强调对非科层制组织的过程监督、人事和权限监督，以及人力、财政、物品资源的控制管理。对于科层制组织，应强调组织一体，从合法性与最佳性的目的平衡出发，妥善运用行政复议和审计监督，对其行政行为进行内部控制。其中，旨在限制行政权扩张的合法性目的属于底线标准，意在发挥行政能动作用的最佳性目的则是高阶标准。^[54]对于非科层制组织，应强调责任一体，强调合法性监督，而非最佳性监督。或者说，对这些组织的监督应限于合法性监督。因为，根据功能主义的理论范式，之所以这些组织在形式上没有选择科层制，正是由于其专业性和中立性的核心特征，故而只能对其进行程序上的过程监督、实体上必要的人事和权限监督。此外，在公私合作行政中，行政机关和私人主体的一体性和合作性是行政一体的重要体现。行政机关虽然不能对其进行合理性监督，但仍然可以通过指挥和监督，即通过人力、财政以及物品资源方面的控制管理，实现政府与非科层制组织的一体化，来确保其合法性任务的达成。^[55]

四、结语

当前，数字社会、风险社会、功能分化社会、利益多元社会相互重叠，构成了国家治理所扎根的基本社会事实和不得不因应的时代特征。^[56]复杂的国家和社会治理形势，要求建构科学合理的国家治理体系。而科学合理的国家治理体系的建构，须解决三个方面的问题：一是设置什么样的行政组织，以及如何安排行政组织结构？二是为这些行政组织配置什么样的职权？三是如何保证这些行政组织的应责性？这三个方面的问题，都与行政一体原则的宪法地位和功能有着密切联系。本研究正是基于上述问题意识对行政一体的复合属性、宪法地位及其功能展开的研究成果，旨在从宪法学视角分析解决行政组织的设置、职权配置、责任设定的原则基础问题，并基于功能一体、组织一体和责任一体的不同属性及其功能，明晰不同属性的行政一体对于全面实施宪法和指导行政法治实践的重要作用，为构建科学合理的国家治理体系找到可行的理论依据。