“合宪性审查”作为政治性术语首次由党的十九大报告提出来之后，就作为中国特色宪法监督制度的核心概念逐步取代了“宪法监督”“司法审查”“违宪审查”等概念而成为宪法学术界主流话语。然而，目前理论界与实务界针对合宪性审查的性质、范围与功能定位存在诸多歧见。例如，中国特色宪法监督制度是备案审查制度还是合宪性审查制度抑或兼而有之？我国合宪性审查的对象或范围是否如备案审查一样，仅仅限于规范性文件？其功能是什么？上述核心问题直接关乎中国特色宪法监督制度体系与理论体系的构建，必须认真对待。笔者认为，理解与阐释合宪性审查的性质、范围与功能，必须回到我国现行《宪法》文本与我国宪法治理实践中，只有考察分析我国现行宪法关于宪法监督的制度设计，才能深刻阐明我国宪法监督制度的本质；只有结合我国宪法治理实践，才能提出合宪性审查的整体性理论，从而构建中国特色宪法监督制度体系及理论体系。

　　我国现行《宪法》第62条第2项、第10-12项与第67条第1项、第6-8项确立了宪法监督制度。这种宪法监督制度是一种“宽”宪法监督制度，所谓“宽”，相较于“窄”，“窄”宪法监督制度仅仅把监督对象限于规范性文件，而“宽”宪法监督制度则包含对规范性文件与国家公务行为双重对象的合宪性审查。

　　我国《宪法》第62条赋予了全国人大“监督宪法的实施”（第2项）、“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”（第10项）、“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”（第11项）、“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”等监督宪法实施权。《宪法》第67条赋予了全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”（第1项）、“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”（第6项）、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（第7项）、“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”（第8项）等监督宪法实施权。

　　我国《宪法》文本使用的“监督”概念表述是“监督宪法的实施”而非“宪法监督”，换言之，全国人大及其常委会拥有“监督宪法的实施”权，而不是“宪法监督”权。“宪法监督”这一名称是学者关于“监督宪法的实施”的学术上的概括，即“宪法监督”是我国宪法学上的学理概念，不过，既然“宪法监督”是对我国《宪法》关于“监督宪法的实施”规定的表达，“宪法监督”与“监督宪法的实施”在概念的内涵与外延上应当保持一致。在此意义上，对我国的宪法监督概念的理解，仅能且只能将其限定于《宪法》文本所表述的特定含义，即宪法监督是全国人大及其常委会监督宪法实施的专门活动。这一概念内涵表明，在我国，宪法监督主体与宪法监督内容均具有特定性，主体的特定性意味着惟有全国人大及其常委会方为宪法监督主体，由此排除了其他任何主体作为宪法监督主体之可能；内容的特定性则意味着宪法监督的对象或范围只能是“宪法的实施”，从而排除了以宪法实施之外的活动作为宪法监督对象。主体与内容的特定性决定了宪法监督功能的特定性，即“维护宪法尊严”（宪法序言）、维护法制（法治）的统一和尊严（《宪法》第5条第2款）。所以，既然是监督“宪法的实施”，那么关键的问题在于如何理解“宪法的实施”以及宪法实施的方式具体是什么。

　　在我国，宪法实施的具体方式除了宪法遵守和执行外，通过立法制定法律的实施、解释宪法也都是宪法实施的重要方式。

　　宪法执行是指执法机关对宪法的执行与实施。在我国，执法机关包括行政机关、军事机关、监察机关、审判机关与检察机关；此外，全国人大审查和批准国务院关于国家的预算和预算执行情况的报告，全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，都属于对国家机关执法行为的宪法监督。宪法遵守是指“一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”（《宪法》第5条第4款）；同时，《宪法》第53条亦规定，公民必须遵守宪法和法律。依据上述宪法规定，国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、各企事业组织、公民都是遵守宪法的主体。然而，我们必须看到，公权力机关作为遵守宪法的主体与公民或组织作为遵守宪法的主体存在较大差异。由于国家机关及其公务行为职权直接源自宪法，因此它们是遵守宪法的核心主体，也是可能直接违宪主体；而社会组织或公民个人一般构不成违宪主体，即使违反了宪法上的义务，也首先是违法主体，毕竟公民或社会组织的宪法义务一般都先以法律义务作为载体，违反宪法上的义务，首先是违反了相应的法律义务，因此，公民或社会组织等私权利主体一般不会构成直接违宪主体。刘连泰指出，公民有遵守宪法消极义务，但公民无法直接承担宪法上的责任，公民不遵守宪法义务的责任只能由法律形成。有学者明确指出，如果按照宪法序言所有主体都负有“保证宪法实施的职责”规定，作出推断所有主体都具有“监督宪法的责任”的推理结论是荒诞的、不合逻辑的、不符合现实的。如此一来，对遵守宪法行为的宪法监督集中于国家机关及其公职人员的公务行为上。无论宪法执行与宪法遵守都指向行为——执法行为与遵守行为，因此，监督宪法的实施还必须对执行宪法行为与遵守宪法行为是否符合宪法进行审查。《宪法》第5条第4款关于“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定就是明确要求对违宪行为审查，一旦确认为“违宪”行为，即“必须予以追究”。

　　综上所述，我国《宪法》文本关于宪法监督的制度设计是针对规范性法律文件与公务行为两类对象是否合乎宪法进行监督，监督要求有二：一是针对规范性文件，监督要求是“不得同宪法相抵触”；二是针对公务行为，监督要求是不得“违反宪法”与“超越宪法”（《宪法》第5条第5款）。我国宪法所确定的这种“二元”对象的监督在中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》中得到了明确的肯定：“一切法律法规规章规范性文件都不得同宪法相抵触，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。可见，我国宪法明确了“违宪”概念，强调了“不得违宪”的立宪思想与“违宪必究”原则，确立了违宪审查机制，从而八二年宪法建立起了违宪审查制度。笔者认为，这种概括是合乎《宪法》文本含义的。当然，这种“违宪”审查实则就是合宪审查，因为判断“违宪”的标准是作为国家根本法的宪法，由有权机关判断规范性文件或行为是否合宪，而是否合宪的审查则是判断审查对象是否与宪法“相抵触”或“违反宪法”。从该意义上说，违宪审查与合宪审查无疑是宪法监督之一体两面。林来梵对此指出，所谓“合宪性审查”，与“违宪审查”一体两面，其实就是“违宪审查”的一种别称。

　　如果将我国《宪法》确立的宪法监督制度用一个具体制度载体予以表达，那么是备案审查制度还是合宪性审查制度才能构成中国特色宪法监督制度？这一学术命题并非不证自明。事实上，围绕什么是中国特色宪法监督制度问题，学术界存在两种分歧性观点：一种观点认为，备案审查制度是中国特色宪法监督制度；另一种观点则主张，合宪性审查才是中国特色宪法监督制度。问题在于，如何看待上述观点之争以及如何确立中国特色宪法监督制度。

　（一）观点之争：何种制度是中国特色宪法监督制度？

　　沈春耀在第十二届全国人大常委会第31次会议上作关于备案审查工作情况的报告时指出：备案审查是符合中国国情、具有中国特色的宪法监督制度。梁鹰亦认为：“备案审查是在我国内地实行的宪法监督制度”。全国人大常委会法工委副主任张伟指出：“规范性文件备案审查是具有中国特色的宪法监督制度”。现任全国人大常委会法规备案审查室主任严冬峰也认为，备案审查作为是一项具有中国特色的宪法监督制度。信春鹰主张，备案审查制度是符合国情和实际、具有中国特色的宪法和法律的监督制度。全国人大常委会法工委备案审查室的意见明确指出：“备案审查是中国特色的宪法监督制度”；“备案审查制度是建立在人民代表大会制度基础上的中国特色的宪法监督制度，与其他一些国家的宪法监督制度特别是西方国家的违宪审查制度有着本质区别”。上述观点都将备案审查制度视为中国特色宪法监督制度。

　　学术界亦存在另一种观点，认为合宪性审查才是中国特色宪法监督制度。例如，方乐认为，改革开放以来，伴随着宪法的变迁以及立法法、监督法的颁行，我国正逐步建立起具有中国特色、与西方一些国家不同的合宪性审查制度。韩大元在概括世界各国宪法监督制度的类型时将合宪性审查主要形式分为代议机关监督制、普通法院监督制、宪法法院监督制、宪法委员会监督制等四种，也认同将合宪性审查制视为各国的宪法监督制。朱征夫径直将各国宪法监督称之为“合宪性审查制度”。孙煜华、童之伟将合宪性审查与违宪审查作为同义词使用，并将我国宪法监督制度概括为“中国合宪性审查制”，主张建立一套党政互动、央地协调为主要内容的人民代表大会合宪性审查制。李少文亦将我国宪法确立的宪法监督制度视为是一种“工作型合宪性审查制度”；刘松山认为，宪法法律意义上的合宪性审查就是完整意义上的宪法监督。韩向臣、李龙认为，我国“五四宪法”就初步规定了新中国的合宪性审查制度。王锴提出，目前，我国已经初步形成了“全国人大和全国人大常委会作为审查主体——全国人大宪法和法律委员会具体负责——全国人大常委会法制工作委员会协助落实”的合宪性审查体制，这一合宪性审查的体制机制基本符合我国的国情和政治制度。上述学界的观点均主张将合宪性审查制度作为中国特色宪法监督制度。

　　上述两种不同观点说明了一个问题，即学者们对备案审查、合宪性审查、宪法监督、法律监督等制度的功能属性在理解上存在某种程度的差异。因此，如何理解与辨析它们之间的关系就是一个需要进一步探讨的核心问题。

　　（二）备案审查、合宪性审查与宪法监督之间的关系辨析

　　备案审查的全称叫“规范性文件备案审查”，它指向的是国家机关制定的规范性文件，是对规范的审查，而不是对案件、行为的审查。这是一种具有立法监督性质的审查。备案审查是一种事后的审查，而不是事前的审查。从备案审查的名称及特点分析，备案审查的对象仅仅是规范性文件，全国人大常委会备案审查的规范性文件只包括法规与司法解释，它排除了对法律的合宪性审查。备案审查的性质属于事后立法监督，由此便注定了我国的备案审查制度具有先天的局限性，由于这是宪法性制度设计，将难以改变，除非对宪法作出相关修改。任何规范性文件既涉及合法性或适当性审查，亦可能存在合宪性、涉宪性问题，因而我国的备案审查包括合法性审查、适当性审查与合宪性审查。其实，规范性文件所涉的合宪性问题，其数量是少之又少，备案审查工作所审查的大量问题是合法性审查或适当性审查，因而备案审查中的合宪性审查只是合宪性审查的一种情形。合宪性审查的范围与功能更广泛：从审查对象看，除了规范性文件外，还包括国家公务行为；从审查时间看，既有事后审查，也包括事前与事中审查；从审查功能看，它不仅是一种立法监督，更是一种全过程的宪法监督。因此，从该意义上说，备案审查是合宪性审查制度的一次具体落实。笔者赞成郑磊的观点：备案审查制度的重大意义不在于自身，而在于加强和完善合宪性审查制度，通过备案审查达及合宪性审查，正是合宪性审查的意义成就了备案审查的意义。可以说，备案审查只是揭开合宪性审查的序幕，宪法监督舞台上的真正主角是合宪性审查而不是备案审查。

　　说备案审查制度是一项宪法监督制度，仅仅在两种意义上可以成立：第一，在备案审查工作中的合宪性审查层面可以成立。习近平总书记指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容”。备案审查中的合宪性审查因其对规范性文件是否合乎宪法予以审查，故属于宪法监督之范畴；值得注意的是，绝不能把备案审查中的合宪性审查等同于“合宪性审查”本身，前者仅是合宪性审查的一种表现形式。第二，在广义的宪法监督层面可以成立。广义宪法监督包括直接与间接宪法监督，只要是直接对宪法的实施活动进行监督，皆属于直接宪法监督，如对直接根据宪法制定法律加以实施或解释宪法予以监督；间接宪法监督对间接依据宪法而制定的规范性文件予以合法性监督，如对根据法律、制定法规或根据法律、法规制定规章等规范性文件进行的合法性监督，“直接依据宪法制定的规范性文件才存在合宪性问题，直接依据法律制定的规范性文件只存在合法性问题”，对法规、规章和其他规范性文件的合法性审查，实则就是对间接宪法实施活动进行宪法监督，因此在其广义上，亦属于宪法监督。然而，备案审查的宪法定位之所以不能将其看作是中国特色宪法监督制度，就在于它的审查对象是规范性文件而不包括国家行为，其审查范围决定了它不能成为完整意义上的中国特色宪法监督制度，而只能构成中国特色宪法监督制度之重要内容，是保障宪法法律实施的“一项”宪法性制度或“一项”具有中国特色的宪法监督制度。既然备案审查不是中国特色宪法监督制度，那么只有合宪性审查才构成中国特色宪法监督制度。

　　（三）合宪性审查何以构成中国特色宪法监督制度？

　　之所以说合宪性审查制度是我国特色宪法监督制度，是因为除了我国宪法上所确立的宪法监督制度的本质就是合宪性审查外，还在于合宪性审查是一种全过程、全领域、全方位的宪法监督，其功能是备案审查所无法替代的，这一点正是我国宪法监督制度所必然要求的。

　　第一，合宪性审查是全过程、全领域、全覆盖的宪法监督。

　　合宪性审查从对规范性文件的审查看，具有全过程性，即从规范性文件或重大政策、重大举措的出台到法律草案的审议，最后到规范性文件的出台之后，都需要合宪性审查，即事前、事中与事后的合宪性审查。习近平总书记曾提出：“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合”。按照总书记的要求，全国人大常委会建立了涉宪性问题的事先审查和咨询程序机制以及法律草案合宪性审查程序机制。前者属于事前合宪性审查，后者是事中合宪性审查。另外，在法律修改过程中也增加了合宪性审查程序，例如在人口与计划生育法、审计法、立法法、治安管理处罚法等法律修改过程中进行合宪性审查研究，阐释宪法制度的内涵与精神，积极回应社会关切。事前、事中审查，再加上事后对规范性文件的合宪性审查，从而保证每一个立法环节都要把好宪法关，使每一项立法都符合宪法精神，并“把合宪性审查工作贯彻到立法各方面各环节，实现了审查对象全覆盖、审查主体全链条、审查程序全过程，确保每一部法律、每一项制度、每一条规定都符合宪法规定、宪法原则、宪法精神”。全领域的合宪性审查是指不仅对规范性文件进行全过程合宪性审查，而且对所有“违宪”行为予以合宪性审查。党和国家领导人关于宪法实施和监督的讲话以及全国人大常委会工作报告，几乎都反复重申和强调《宪法》第5条第4款的一句话“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。合宪性审查对规范性文件的审查是对所有具有立法权的机关的立法行为之审查，而可能“违反宪法”的“违宪”行为则除了立法行为外，还包括执法行为与守法行为，因此合宪性审查就涵盖了立法、执法、守法等全领域的国家行为的合宪性审查。这种全领域的合宪性审查是我国宪法监督的基本底色。全覆盖的合宪性审查是指包括法律在内的一切规范性文件的审查，正如习近平总书记指出：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正”。而全国人大常委会的备案审查则不针对法律，也不包括对地方性法规、行政法规、司法解释以外的规范性文件，因此它主要是合法性审查，在该意义上，梁鹰指出：“合宪性审查是一种真正的全覆盖”。

　　第二，合宪性审查的功能是备案审查所无法替代的。

　　备案审查属于“备案监督”。“备案监督”是中共中央《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出的概念，其中指出“加强对司法解释的备案监督”。笔者认为，通过备案审查监督制度，对规范性文件进行合法性、合宪性、适当性审查，纠正和撤销违反宪法、法律的规范性文件，从而保障了宪法和法律实施，维护了国家法制统一。因此，这种备案监督属于宪法监督制度的重要组成部分，尤其是备案审查工作中的合宪性审查，其功能与完整意义上的合宪性审查的功能没有什么本质区别。只不过，完整意义上的合宪性审查不仅对规范性文件即立法行为进行审查，而且也对执法行为和守法行为进行审查，从而保障宪法的全面实施，维护宪法的权威。按照党中央在《法治中国建设规划（2020—2025年）》的要求，所有规范性文件、重要政策、重大举措在出台前都应当依照有关规定向全国人大常委会提出合宪性审查请求，并建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度。通过事先合宪性审查与咨询制度，完善了合宪性审查制度，提高了立法质量，可以说，与宪法相抵触的问题几乎不复存在，因而，在备案审查中的合宪性审查之数量可能更是稀少，理论上甚至可以完全避免再出现违宪问题。因此，今后备案审查中的合宪性审查之基本态势将可能趋于式微，正如梁鹰所说：“备案审查主要是合法性审查”；而合宪性审查的重点将必然转向对执法行为、守法作为的合宪监督，这种监督将是一种常态性的，其功能不仅有利于监督宪法的实施、维护宪法权威，提升国家治理能力，更重要的是约束所有公权力，实现对公民宪法上的基本权利的制度救济。合宪性审查的这些功能是我国备案审查制度所不具备的、亦是无法替代的。

　　第三，合宪性审查是对我国宪法监督的制度创新。

　　党的十九大之前，学术界关于“监督宪法的实施”使用最多的术语是“宪法监督”“违宪审查”等，而十九大报告提出了“合宪性审查”的政治术语之后，“合宪性审查”即成为主流概念。党中央为什么以“合宪性审查”推动我国宪法上规定的“监督宪法的实施”？对此，笔者同意张翔的观点，即“合宪性审查”这一新术语的使用表达了党中央通过制度创新实质性推动宪法监督的决心，同时也表明中国的合宪性审查与西方的违宪审查话语体系的区分，强调中国制度的独特性。事实是，我国《宪法》所确立的“监督宪法的实施”模式可作多重解读，既可以是“宪法监督”模式，亦可以是“违宪”审查模式，或是“合宪性审查”模式。然而，通过对我国《宪法》确立的监督宪法实施的制度设计考察分析，可以清晰地作一个基本判断，这就是，我国《宪法》上的监督宪法实施制度实质是一种合宪性审查制度。这种从宪法监督到违宪审查再到合宪性审查的话语转换，表征了对宪法权威的政治考量、学术申思和实践策略。因此，党中央提出“合宪性审查”以推动我国宪法实施监督，是完全契合中国宪法制度设计与制度演进的。这一判断也获得了较广泛的学术共识。例如，姚国建指出：合宪性审查是宪法监督制度的核心，我国《宪法》第62条和第67条所规定的全国人大及其常委会“监督宪法的实施”应主要是合宪性审查意义上的监督。秦前红、周航认为，“我们可以把合宪性审查和宪法监督作为同一概念来使用”，并提出建构统一的合宪性审查制度。秦前红、底高扬认同宪法监督的狭义概念，即宪法监督宜限制为全国人大及其常委会对宪法实施的监督。这无疑是把宪法监督与合宪性审查等同起来。李忠把新中国成立以来的宪法监督制度概括为“合宪性审查”，认为这种合宪性审查在我国采取全国人大及其常委会监督宪法实施的立法机关模式是妥当的，认为合宪性审查是保障宪法实施、维护宪法权威的核心制度。叶海波、曾丹认为，我国宪法监督制度的核心概念是合宪性审查，合宪性审查是中国宪法实施的理论建构，是宪法监督的基本制度架构。李忠夏将我国宪法上的监督宪法的实施制度安排概括为“合宪性审查制度”，并认为“宪法监督”和“宪法解释”同属于“合宪性审查”的范畴，全国人大享有宪法监督权，常委会享有派生的宪法监督权，这种“政治性安排”的宪法监督适宜通过全国人大及其常委会的合宪性审查加以落实。刘连泰将世界上193个国家的宪法监督制度称之为“合宪性审查制度”，并就“中国合宪性审查”的宪法文本实现进行了论证。韩向臣、李龙认为，五四宪法就初步规定了新中国的合宪性审查制度，而备案审查不过是中国合宪性审查的一次具体落实。因此，我国宪法上的“监督宪法的实施”即学理上的“宪法监督”，其本质是一种合宪监督，然而这一宪法性制度安排长期没有得到有效贯彻实施，甚至在学理上将我国的合宪性监督引向西方的司法审查或宪法司法化，因此，党中央通过提出“合宪性审查”作为制度范畴，以此推动我国宪法监督制度真正落实到实处，这不仅是中国式宪法监督制度的变革与创新，更是新中国成立以来我国宪法监督制度的历史逻辑演进的必然产物。党的十九大报告提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”要求是将“合宪性审查”作为加强宪法监督的核心；党的二十大报告提出的“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”的要求，则是将“合宪性审查”隐于宪法监督之中，加强宪法的监督，就意味着加强合宪性审查工作；党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》则直接提出了“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”的要求，这意味着党中央更加注重合宪性审查制度与备案审查制度建设。通过对宪法监督的制度创新，使我国宪法监督真正长出了“利齿”，成为保障公民权利的护身符。

　　我国《宪法》所设计的宪法监督对象既包括规范性文件，也包括国家行为，由此构成了我国的宪法监督具有“整体性”（integration）——不仅对抽象性国家行为予以监督，而且对具体国家行为亦予以监督。由于备案审查的对象仅仅是法规和司法解释等规范性文件，备案审查中的合宪性审查只是对规范性文件的事后审查，所以即便从合宪性审查的时间顺序看，备案审查中的合宪性审查只能是整体性合宪性审查的一种事后审查方式，它不含括事前与事中的合宪性审查；从审查对象看，整体性合宪性审查将执法行为、守法行为等公务行为纳入其监督范围之中。前文已论及，随着备案审查中的合宪性审查之式微，非备案审查中的合宪性审查将成为宪法监督的主战场：一是涉宪问题的事前审查与法律草案审议的事中审查；二是对违宪具体行为的审查。

　　（一）合宪性审查的范围到底是什么？

　　当下存在一种单单强调对规范性文件是否符合宪法的规定、原则和精神的审查而忽略了对国家机关及其公务人员的公务行为是否与宪法相抵触的合宪性审查的倾向。马岭曾针对这种现象指出：“当党的十九大报告提出‘合宪性审查’命题时，不论是中央文件还是其后的学界探讨，都集中在怎么审查规范性法律文件方面，违宪审查的政治功能已经淡出人们的视野”。例如，胡锦光认为，合宪性审查是专门监督直接依据宪法制定的规范性文件是否符合宪法的宪法监督机制；秦前红等指出，八二宪法规定了宪法监督制度，它是全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定、全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令以及撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这里虽未明确将宪法监督的对象指向规范性文件，但从其列举的事项看无疑就是规范性文件。苗连营主张，合宪性审查就是特定主体按照法定的程序和方式对有关规范性文件是否符合宪法进行审查并作出判断的行为和制度；郑贤君认为，合宪性审查的对象是抽象规范性文件而非具体争议；骆正言主张，在我国，合宪性审查的对象目前不宜涉及国家具体行为，而应该只限于国家抽象行为的法律规范；李少文指出，合宪性审查是指有权机关审查某个对象（如法律草案、生效法律）是否存在违宪问题，作出宪法判断并校正违宪行为。上述学者关于合宪性审查的主张都是认为对规范性文件的审查，即使其他学者没有明确将合宪性审查对象局限于规范性文件，但也极少谈对国家机关具体行为的合宪监督问题。从构建整体性合宪性审查制度而言，此种现象应当引起学术界的高度警惕。原因在于，通过备案审查将一切违反宪法的规范性文件予以纠正和撤销，但毕竟以立法形式违反宪法的现象属于极少数，尤其是随着依宪立法原则的确立与备案审查中的合宪性审查制度的日臻完善，规范性文件违反宪法的情形将会愈来愈少而不是相反。所以，今后在相当长的时期内合法性审查将是重点，即通过合法性审查纠正和撤销违法性规范性文件，而合宪性审查的重点将集中于对国家执法行为与守法行为等公务行为的合宪性问题予以审查监督。

　　（二）将国家公务行为纳入宪法监督是合宪性审查的应有之义

　　我国宪法监督是对宪法的实施予以监督的制度机制，宪法的实施除了法律实施外，重要的是依托国家机关及其人员具体的执法行为与守法行为，因此，国家机关及其工作人员的行为是否与宪法相一致始终是我国宪法监督的核心。早在1954年，毛泽东同志针对宪法通过后的遵守和执行问题曾指出，宪法草案由全国人大通过之后，“全国人民每一个都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”。无论是从1982年《宪法》制定者的意图出发抑或是从宪法文本的规定出发，违宪行为均被视为一种严重违法行为，必须予以责任追究。现行《宪法》中规定的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的条款，是1982年12月3日宪法草案在五届全国人大五次会议大会主席团审议中，彭真同志同意并支持解放军代表刘志坚的意见而增加到总纲中的。彭真同志明确指出：“宪法的许多规定，主要依靠国家机关来贯彻执行”；“凡是藐视宪法和法律，违反宪法和法律的，不管是什么机关，不管是什么干部，都要严肃地批评并责成纠正，直至给以必要的法律制裁”；“宪法赋予全国人大和它的常委会以监督宪法实施的职权。全国人大和它的常委会要认真地依法履行这个职责，纠正和追究重大的违宪行为”。江泽民同志指出：“所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触”。 李鹏同志更明确地表达了“违宪是严重的违法行为”的思想，强调“全国人大及其常委会要加强对宪法实施的监督，坚决纠正任何违反宪法的行为”。 胡锦涛同志在纪念现行《宪法》公布施行20周年大会上要求全国人大常委会“要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为”。 2018年1月，习近平总书记在十九届二中全会第二次会议上再次指出：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，坚决纠正违宪违法行为”。 2018年2月习近平总书记主持十九届中央政治局第四次集体学习以及同年8月在中央全面依法治国委员会第一次会议上均强调指出：“一切违反宪法法律的行为，都必须予以追究”的宪法规定。2022年12月习近平总书记在发表的《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中继续重申：“一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”的宪法精神。可见，对“违宪行为”的责任追究是我国宪法监督应有之义。追究违宪行为的法律责任不仅是现行宪法制定者的原初意图，而且是现行宪法颁行以来始终为党和国家重要领导人所坚守的宪法规范，因此违宪行为必须予以追责的宪法承诺应当兑现，以保障、监督宪法实施为目的的合宪性审查制度就应当将违宪行为纳入审查范围之中并具体规定其宪法责任的追究机制，这是落实宪法庄严承诺以及贯彻习近平法治思想的制度保障。

　　针对宪法监督或合宪性审查的对象，学界也普遍主张将“违宪行为”或国家机关的公务行为或公职人员具体行为纳入合宪性审查的范围之中予以监督。例如，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》认为，宪法监督制度的基本前提是违宪行为的存在，宪法监督的对象是国家机关、政党及其他组织在实施宪法过程中的宪法行为。莫纪宏主张，国家机关的依法履职行为可以成为合宪性审查对象。文正邦主张对公职人员具体行为列为合宪性审查的对象。翟国强认为，合宪性审查是全国人大对其他公权力行为进行监督和制约。这里的“公权力行为”不仅包括立法行为，也包括违宪行为。王理万也同样主张，合宪性审查的对象既包括立法，也包括其他国家机关是否遵守宪法的行为。王楷认为，合宪性审查是由有权机关对国家公权力机关的规范和行为的合宪性进行判断。谢宇则认为，将行政行为纳入合宪性审查对象之中是完善合宪性审查制度的重要一环。李雷认为，将国家机关的公权力行为纳入合宪性审查是顺理成章、水到渠成的事。 总之，合宪性审查的对象不仅仅局限于规范性文件的审查，还必须包括对国家公务行为是否合乎宪法的规定、宪法原则、宪法精神的审查。

　　（三）对国家公务行为的合宪性审查之意义

　　从合宪性审查对象本身而言，对国家机关行为的合宪性审查监督显得尤为重要。首先，立法机关以立法的抽象方式侵害公民权利的事件毕竟是极少数，即使存在规范性文件对公民权利的侵害，国家机关或公民个人与社会团体组织均可按照《立法法》规定的合宪性审查程序随时提出合宪性审查要求或建议，以此杜绝立法侵权行为的发生；而多数侵害公民权利的事件往往表现为具体执法行为。例如，广州市荔湾区新冠肺炎疫情防控指挥部2022年7月18日发布情况通告，荔湾区海龙街道在核酸检测筛查中，发现某一公寓住户中有新冠病毒核酸阳性人员，街道人员在没有通知住户的前提下，强行撬锁入户检查。 这就是一起典型的违宪事件，街道人员直接违反了《宪法》第39条关于“公民的住宅不受侵犯”的规定。 其次，立法侵害往往是间接的，只有当规范性文件被适用时才可能涉及对公民权利的侵害问题，而且这种侵害一旦发生，就不但是对个体的侵害，它构成的是一种普遍性侵害；而国家机关具体行为造成对个体公民的基本权利侵犯则是直接的、即时的，国家机关或工作人员一旦对具体的个人做出一种行为，实际上就是向某人发出一个“命令”，而该命令不给予它的接受者任何独立评价合宪性或合法性的机会。再次，对规范性文件的合宪性审查维护的是国家法制的统一与宪法权威，而对国家公务行为的合宪性审查则直接维护公民权利与宪法的尊严。诚如肖扬所言：“违宪行为得不到及时惩处和纠正，是对宪法和依法治国的最大破坏，而对一次违宪行为及时追究的重大意义要胜过1000次对宪法条文的宣讲价值”。最后，对国家公务行为的合宪性审查事关国家权力监督制约机制的完善，有学者指出，推进合宪性审查工作有利于健全权力运行制约和监督体系，把权力关进法律和制度的笼子里，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，保证既不越权滥权又不失职渎职、既防止不作为又避免乱作为、既依法治国又依规治党、既依法治权又依法治官、既依法决策又依法执行，从宪法实施监督体制上有效防止权力的任性和腐败。

　　如何建构中国特色宪法监督体系与理论体系是当下加强和完善我国宪法监督制度的重大理论课题。梁鹰曾提出：“立足于中国国情和实际，立足于中国宪制框架，立足于中国备案审查实践，加快构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系”。全国人大常委会法工委《关于2020年备案审查工作情况的报告》首次提出“推动构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系”。全国人大常委会法工委关于2021—2022年备案审查工作情况的报告则分别提出“加快构建中国特色社会主义宪法监督制度理论体系”与“探讨中国特色宪法实施和监督理论体系、话语体系”的目标。从全国人大常委会法工委的报告看，全国人大常委会法工委目标十分明确，就是建构备案审查为基础的中国特色宪法监督制度体系与理论体系。前文所论，备案审查尽管是一项中国特色宪法监督制度，但它并非等同于中国特色宪法监督制度，因为备案审查仅仅涉及对规范性文件的合宪性审查或合法性审查，缺乏对国家公务行为的合宪性审查，从而在审查内容上无法涵摄我国宪法监督制度的“二元”内涵。因此，立足于中国特色宪法监督制度的整体性，笔者认为，根据宪法的规定与精神，必须构建以合宪性审查为核心的宪法监督制度体系与理论体系。

　　首先，合宪性审查是我国宪法监督制度的本质与核心。我国宪法监督的真正含义是全国人大及其常委会“监督宪法的实施”，而“监督宪法的实施”就是审查国家机关的行为是否与宪法法律相抵触或违反宪法法律，其实质是合宪性审查。因此，构建以合宪性审查为核心的宪法监督制度体系与理论体系是我国宪法监督制度的内在要求。

　　其次，宪法监督是党和国家监督体系中的最高层级的法律制度监督。“党和国家监督体系”是党的十九大报告提出来的，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步重申“加强和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，它具体包括党内监督体系、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、审计监督、统计监督等。二十届三中全会重申“完善党和国家监督体系”。事实上，党和国家监督体系的每一种监督的功能都是针对国家公权力是否违宪违法的监督，而宪法监督的核心功能就是全国人大及其常委会通过合宪性审查监督国家公务行为是否与宪法法律相抵触，以防止任何组织或个人具有超越宪法和法律的特权。最高国家权力机关的宪法监督或人大监督在整个党和国家监督体系中处于最高层级的法律监督，宪法监督的实质与核心是合宪性审查，合宪性审查统摄党和国家监督体系的各个环节，使各类监督有机贯通、相互协调。

　　最后，合宪性审查作为中国特色的宪法监督制度及其理论能够为世界宪法监督制度提供中国方案与中国智慧。世界上各国宪法监督制度及其理论无非就是普通法院式的宪法监督、宪法法院式的宪法监督与宪法委员会式的宪法监督，上述宪法监督模式均以“违宪”思维予以审查，进而直接作出撤销或废止“违宪”的规范性文件或行为。而我国的宪法监督始终凸显“合宪性”审查，以“合宪思维”取代“违宪思维”。合宪思维的特点就在于首先推定欲审查的对象是合乎宪法的，进而通过审查，作出是否与宪法相抵触的宪法判断。一旦认定与宪法不一致，则首先通过沟通，由原机关自身作出修改或废止；若原机关拒绝后，审查机构依法提出书面审查意见，要求原机关在2个月内提出书面处理意见；原机关仍未按照书面审查意见处理的，审查机构才依法向委员长会议提出修改或废止、撤销等议案，最后由委员长会议决定提请常务委员会审议决定。可见，尽管我国宪法文本确立了“违宪审查”制度，但我国的违宪审查完全不同于西方式的违宪审查，我国的违宪审查采取的合宪性思维，即合宪性思维注重和强调人大制度下各个国家机关之间的相互协调与配合，而不是西方式的权力分立抗衡，从而彰显了人民代表大会制度的优势与特点。

　　《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出“推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查原则、内容和程序”的要求。“合宪性审查”作为政治术语和具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的宪法学概念，其内涵与功能充分体现了中国特色宪法监督的本质特征与内在要求。合宪性审查制度作为中国特色宪法监督制度不仅符合立宪者的立宪目的与我国宪法文本的意图，更是构建中国特色宪法监督制度本身的必然要求。我国宪法监督制度的本质与核心就在于合宪性审查，从审查对象看，它包括了对规范与行为在内的所有国家公务行为的审查，体现了我国宪法监督制度的整体性；从其监督功能看，它能够统摄党和国家监督体系的内在统一性与逻辑的完整性，是党和国家监督体系的最高层级法律监督；建构以合宪性审查核心的中国特色的宪法监督制度及其理论，能够为世界宪法监督制度提供中国方案与中国智慧。

来源：《法学论坛》2025年第5期“学术视点”栏目。