一、引言
自1973年8月我国召开第一次全国环境保护会议至今，中国的生态环境保护和治理事业已经走过了五十多年，环境监管体制也逐步经历了从无到有、从弱到强的转变。“环境监管体制”是指环境监督和管理过程中所依仗的组织机构的设置和其中所内含的具体制度以及这些制度的实际运行状态[1]。当前，国家监察、地方监管、企业负责是我国环境监管体制的基本结构[2]，其中地方监管作为国家环境监管职责的具体执行者，其体制安排采用的是横向负责模式，这一模式通常由集中统一型监管体制、分散自律型监管体制与综合型监管体制构成。
具体至文本，我国《环境保护法》第10条第1款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”基于这一条款的宏观指引，我国每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而且在其中涉及环境监管权力配置时，往往有着结构雷同、形式相似的表述，其中诸如“生态环境主管部门对……实施统一监督管理”“……主管部门(统一)负责监督管理工作”“……主管部门主管……监督管理工作”等表述都直接指向着“统一监督管理”这一核心条款。诚如，《噪声污染防治法》(2022施行)第8条、《固体废物污染环境防治法》(2020修订)第9条、《土壤污染防治法》第7条、《大气污染防治法》(2018修正)第5条等条款均含“统一监督管理”之文义规定。
在实践中，“统一监督管理”条款往往深陷挫败的泥沼。聚焦于《噪声污染防治法》第8条之统管条款，这一条文在实践中乱象频生。虽然工业噪声的污染防治基本由生态环境部门统一监督管理，但是社会生活噪声、建筑施工噪声、交通噪声的污染防治，基本由地方政府指定部门管理，涉及环保、公安、城管、住建等多个部门，其在各地的监管分配不尽一致，基于特定部门的“分工监管”与生态环境部门的“统一监管”却常常让执法人员感到困惑，影响到监管效能的充分发挥。那么，就“统管与分管相结合”的综合型监管模式而言，究竟什么是“统一监督管理”?如何实现“统一”?如何区分其中“统管”部门的监督与“分管”部门的监督?并且，“统管”部门结合自身职能可以对“分管”部门提出哪些具体要求?在“统一监督管理”的法律框架下，具有哪些统管手段可供选择?当分管部门不接受被“统管”的义务时，应该采取何种处置方式?这些问题都是在理解“统一监督管理”条款之时需要思考的问题。
二、生态环境部门“统一监督管理”条款之脉络考察
(一)条款的由来：“法治大监管”的格局指引
“统管与分管相结合”的环境保护监管体制，一定程度上体现出“法治大监管”的发展脉络。中华人民共和国成立后至20世纪70年代初，我国的环境问题并不突出，当时，环境管理工作只是由有关部委及各工业部门分别负责。随着经济的发展，我国的环境问题逐渐显现，政府也加强了环境监管体系的建设。起初，环境治理的思路是在行政区划的基础上，按照单一要素的切割模式进行治理。随着环境管理分工越来越细，具有环境管理职能的部门也越来越多。由于地区之间的管理差异，一些违法行为往往可以通过地区间的“游走”来规避监管，形成了治理的真空地带。政府意识到这种监管模式的问题，于是在1984年12月，经国务院批准，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改制为国家环境保护局。作为国务院环境保护委员会的执行机构，国家环境保护局负责全国范围内环境保护的规划、协调、监督和指导工作。此后，环保行政主管部门还经历了“国家环境保护局→国家环境保护总局→环境保护部→生态环境部”的步步升格，其分散的职能在每次升格中都会渐渐整合[3]，相应监管的目标主体也从企业逐渐转至政府，实现了从“督企”向“督政”的转变。
伴随着党政责任一体化的管理改革背景，生态环境监管中的党委责任开始得到政策关注。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称“《生态环境损害责任追究办法》”)，初步设置了地方各级党委和政府领导成员对本地区生态环境损害后的责任承担规定。此后，2018年6月，《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步明确提出：“落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责”，可见党政一体的责任追究体系已如食品安全、生产安全、疫情防控、粮食安全等事关国计民生的基础领域一般，被深深嵌入环境监管体制之中，这意味着生态环境监管不再只是关注“督政”，而且朝着“党政同责、一岗双责”的方向发展。典型的是，我国许多地方政府已经成立了环境保护委员会或者生态文明建设委员会，委员会主任多由党政一把手担任。
当然，部门职能的整合、环保机构的升格、党委责任的强化并不天然代表生态环境部门统管地位的正式确立，若要深究这一统管地位的发展脉络，还需回归立法的条款设置。1979年，全国人大常委会发布《中华人民共和国环境保护法(试行)》，其中就“环境保护机构和职责”设立专章，该章节明确规定了国务院环境保护机构与地方各级环境保护机构的有关职责，其职责范围集中在规划拟定、执行监督、环境监测、技术推广等方面。该法虽未直接采用“统一监督管理”的表述，但其职责内容实质上已显露出突破传统分工监管的迹象，此后诸多的环境与资源保护立法也都不同程度地体现了有关环境管理体制的规定[4]。1989年，原《环境保护法》第7条第1、2款直接明确规定了国务院与县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门的“统一监督管理”职责，从而在原有基础上正式促成“主管部门+分管部门”各自享有监管权力的配置样态。不过在其分管设置中，采用了有限的“列举式条款”。细言之，1989年《环境保护法》第7条第1款仅规定了公安、交通、铁道、民航部门在环境污染防治监督方面的分管职责；第7条第2款仅规定了土地、矿产、林业、水利部门在资源保护监督方面的分管职责，在立法表述上并未用“等”字。显然，在分管职责之外，必然存在诸多尚未明确的监管领域，例如前述案例中的噪声污染监管就未包含在其中。2014年新《环境保护法》第10条承继这一“统管与分管相结合”的环境监管体制，不过，该法不再明确列举资源保护、污染防治等有权监管的分管部门，而是将“资源保护和污染防治等环境保护工作”视为一个整体，概括性地赋予生态环境部门以“统一监督管理”职权，从而为在更宏大的法律体系中开展分管权力的再配置埋下了伏笔。事实上，在新《环境保护法》出台之后，新增、修订的单行法、地方性法规、部门规章等，也确实因袭了这一做法[5]。
通过以上分析，不难看出我国环境管理体制是由各部门分工管理逐步转变为“统管与分管相结合”的监管体制的，在这一转变过程中，机构改革和立法设置都在原有分管基础上努力实现对各领域、各部门环境事务的综合监管，并在责任设置上强化党政同责理念的贯彻。这种综合监管的目标是将原本“分散”的“条状”监管转变为“协调统一”的“条状”监管，从而逐步打破分管部门在其领域内各自为政的局面，促使形成“党委政府统领全局、生态环境部门统一监管、相关部门各司其职”的环保“法治大监管”格局。
(二)“兜底”与“协调”：“统一监督管理”条款的立法考量
环境行政管理权由数目庞大的职能部门分别主管，这在其他行政权的分工中是比较少见的。既然某些行政主管部门已经在环境保护问题上实施了“分管”的监督体制，这是否意味着生态环境保护部门具有的“统一监督管理”职能就是多余的呢?显然并非如此，这一问题的背后至少涉及两方面考量。
其一，将“统一监督管理”的对象设置为“环境保护工作”。由于“环境保护工作”具有外延的广泛性，这决定了其所对应的生态监管领域也难以通过有限的列举式立法而穷尽，否则十分容易出现挂一漏万以及片面化问题。在当前的法律体系下，立法已经对水污染、大气污染、固体废物污染、环境噪声污染等主要生态监管领域作了明确分工。然而，仍然存在一些生态监管领域，例如光污染、热污染、气味污染、低频噪声污染、视觉污染等，尚未有其对应的分管规定。与此同时，随着生物技术、转基因技术、核能技术等新兴技术的发展，也引发了诸多的新型环境风险。贝克曾指出，“从技术-经济‘进步’的力量中增加的财富日益为风险生产的阴影所笼罩”[6](P6)，其中就包括了技术发展对生态风险监管领域带来的诸多不确定性。面对一时难以穷尽的生态监管领域，若一味地陷入分管的规制窠臼中，难免与最初的环境治理目标背道而驰，所以必然需要设置一概括性、兜底性的监督角色，以便在主观或客观的规制真空和监管漏洞之处进行综合规划。
其二，监管部门的共同协作。由于大气、水体、土壤、生物等环境介质之间并非机械、线性的关系，而是彼此之间会发生复杂的协同、累积、迁移、转化等相互作用[7](P197)，这引致环境监管问题常常具有多层面和跨领域的张力，需要各部门共同协作。例如，在渔业污染事故中，渔政部门需要依靠农业、水利等多部门提供测量数据；在流域污染中，污染规模通常会跨越辖区边界，这必然需要相关部门进行联合执法。联合执法时，各部门之间看似利益共容，但由于事关责任划分、损害赔偿和治污成本分担等深层次问题，因此彼此之间更多是一种各自利益优先的分利型关系[8]。面对此种存在多主体监管的环境治理行动，子领域之间互相独立的生态环境监管体制设计难以充分因应生态环境问题的系统性与关联性。鉴于这一考量，必须在制度体系中设置一个具有统管权力的实体机构，由其总揽全局、协调各方，实施宏观调控，否则极易导致监管的无序性。
(三)“统一监督管理”条款理解的主要观点论辩
究竟何为“统一监督管理”?一直存在解释上的困惑。学界中，已有一些学者就“统一监督管理”的职能定位、职责内容以及职能主体等问题进行了初步探讨，其为本文阐释和理解该条款提供有益辅助。
在“统一监督管理”的职能定位上，我国并没有专门的“环境管理机构组织法”来明确环境治理中所涉管理机构的职能配置[9]，这一定程度上导致了各层级、各领域环境管理机构法律地位的模糊不清。有观点认为，生态环境部门的统管地位意味着提高层次、通观全局，即监督监督者；因此其强调该部门在履行“统一监督管理”职能时一定要站在更高的高度[10]，而不是对环境行政执法的所有环节、所有领域亲力亲为。另有观点认为，环境管理机构宜区分为主管部门与协管部门(而非统管部门与分管部门)，其中，环境主管部门即是区域性的综合环境管理机构，环境协管部门则是由部门性环境管理机构和专门性的环境管理机构组成[11](P105)。显然，在职能定位上，环境主管部门需承担统筹规划职责，环境协管部门则是对其的补充和完善，两者虽是配合、协调的关系，但后者更多是一种补充性、配合性的管理，是仅占辅助地位的[12](P143)。还有观点认为，生态环境部门与其他依法行使环境保护监督管理权的部门仅仅是在组织分工上存在差异，或者说在监管对象、监管范围上存有不同，但在法律地位上，两者应是处于平等地位[13]。
在“统一监督管理”的职能内容上，生态环境部门的统管职能并非单一体现在编制环保规划(第13条)、制定环境标准(第15、16条)、组织监测网络(第17条)等静态要素中，而是由多项不同性质职能聚合而成的具有体系化与动态性的制度安排。从这个角度视之，可对“统一监督管理”条款进行职能的要素分解。黄锡生认为，“统一监督管理”与“部门分工监督管理”相对，是指政府设立一个相对独立、专门的行政部门，以对整个环境资源保护工作进行规划、协调的过程[14](P232)；这一观点便意味着“统一监督管理”条款具有规划与协调两项职能。王曦等则表示，当下生态环境主管部门的职能已实际从“统管”转向“综合协调”，并赋予“综合协调”以包括“统筹协调、指导、监督和服务”四个方面在内的具体内容[15]。与此观点类似的是，刘超等主张在承认“部门之间存在职能边界”这一客观现实的基础之上，也将生态环境主管部门的统管职能理解为“综合统一监督管理”，以促使形成统一指导、综合协调、统筹规划的生态环境监管体制[16]。
在立法界，也有代表对“统一监督管理”的职能内容发表建议。2004年，在由福建团陈福胜等30多名代表提交的关于修订《环境保护法》的议案中，明确建议将环境保护行政主管部门的“统一监督管理”职权修改为“统一指导、协调和监督”的职权[17]；国务院发展研究中心资源与环境政策研究所常纪文也曾表示，为了最大限度地协调其与《水法》《海洋环境保护法》《农业法》等单行法在管理体制方面的矛盾，将“统一监督管理”职权修改为“统一指导、协调和监督”职权可能更为合适[18]。
在“统一监督管理”的职能主体上，虽就《环境保护法》第10条第1款之表述，“统一监督管理”的职能主体为国务院的环境保护主管部门(现称生态环境部)与县级以上地方人民政府的环境保护主管部门(现称某省生态环境厅、某市生态环境局、某县/区生态环境分局)。但有学者对此存有质疑，一方面，有学者主张，我国目前事实上只有环境污染防治的统一监督管理机构，并没有自然资源的统一监督管理机构(水、土地、矿产、野生动植物等某项具体资源有统一的监督管理机构)[14](P113)。另一方面，也有学者认为，“统一监督管理”的职能主体应含三种形式：一是原《环境保护法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作[19](P27)。
在本文看来，相较于国土资源部和水行政主管部门，环保部门的监管范围更为广泛。虽然在最初的职能设置中，环保部门的监管职责集中于环境污染防治的监管，而有关资源保护的生态监管则由其他行政主管部门负责，但随着机构的调整，环保部门对水、土地、矿产等自然资源的监管总体是不断增强的。同时，若是将代表资源开发和利用的自然资源部门设置为统管职能主体，生态环境部门在其之下，其环境保护的价值往往会被弱化乃至牺牲。而相反地，环保部门即使在职权扩展的情况下，该部门的核心价值仍然倾向于维护环境公共利益，而不是放大资源保护中的所有权特性。因此，在制度设置上特意强调生态环境部门的统管地位，实际上反映了立法者在环境保护工作中的价值取向。
三、解释论视角下“统一监督管理”条款之意蕴明辨
为明辨“统一监督管理”条款设置中的具体问题，还需将其置于文义、体系、目的解释之下。
(一)文义解释下“统一监督管理”条款的规范用语模糊
《环境保护法》第10条第1款“统一监督管理”之立法表述，存在明显的模糊性。借助语词拆解，“统一监督管理”由“统一”与“监督管理”二词构成。《辞海》中，“统一”有“集中、归总”之意。而对于“监督管理”，该词在我国立法实践中以法律名称、法律章节或某一行政机关具体职责的方式广泛出现[20]，如“监督管理”便以章节形式出现在《环境保护法》第二章之中。有学者主张，“监督管理”可进一步区分为“监督”职责与“管理”职责，前者的判断较为清晰，如作出行政处罚决定、督促相对人改正违法行为、申请法院强制执行等；后者则较为复杂，可分为具体微观的管理职责与抽象宏观的管理职责[21]。通常情况下，当“监督管理”作为一项由法律规范明确授权而行使的具体职责时，其涵摄范围会比其他一般的法定职责更为广泛，因而在试图固定其具体内涵之时，更需对其进行细密的思考与周延的概括。
在其他同样由全国人大常委会制定的法律中，对“统一监督管理”这一表述有过进一步的拓展。《海洋环境保护法》(2017年修正)第5条指出，国务院环境保护行政主管部门的统管职能即是“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”，将统管的职能内涵分解至“指导”“协调”“监督”三项维度。另着眼于地方性法规，《浙江省生态环境保护条例》第5条赋予县级以上人民政府生态环境部门在属地区域内实施环境保护工作的“统一监督管理”职能，但并未进一步延伸其职责指向，这一点在市级法规中得到了落实与细化，诸如《宁波市建筑垃圾管理条例》第6条第1款将统管职能指向为对建筑垃圾管理工作的“统筹规划、综合协调、督促指导和检查考核”，《金华市大气污染防治规定》第4条将统管职能对应为“培训指导”和“监督管理”，此种以精细化分工对统管职能展开合理界定的方式，对环境执法所涉部门间的内部职责划分大有裨益。
2018年8月印发的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称“《三定方案》”)也尝试对生态环境部门的职能做过细化与延伸。围绕其环境保护工作的职能设置，大量出现“指导”“协调”“监督”“组织”“负责”“参与”等表述。例如，方案第3条第9款规定了生态环境部负责生态环境监测工作；第5款内含“组织指导城乡生态环境综合整治工作，监督指导农业面源污染治理工作”；第6款内含“组织协调生物多样性保护工作，参与生态保护补偿工作”。相比于原环境保护部在1998年印发的《三定方案》，2018年的《三定方案》多处将“组织实施”变为“监督管理”，这一改变体现了生态环境部门的职能更多集中在“监督管理”污染防控行为。此间，鉴于《三定方案》的性质非行政法规，而是国务院办公厅的内部文件[22](P235)，其效力位阶并不高，不能直接为生态环境部门行使“统一监督管理”职能提供法律依据。
从宏观立法实践来看，我国环保立法大量采用了“统一监督管理”的措辞表述。其中，在制度层面将统管职能限缩在“指导”“协调”“监督”等二阶维度的规范性文件占据极少的比例，绝大多数的统管规定仍只是基于环境监管体制的原则性表达，并未触及统管之下的基本原则、方法、程序、措施及其保障等内容。换言之，“统一监督管理”条款在立法上存在规范用语模糊的弊病，这常常导致环境监管的实际执行出现混乱，并进一步使得统管的实效性受阻。
(二)体系解释下“统一监督管理”条款的内部规则冲突
“统一监督管理”条款在法律体系中亦有不少规则冲突之处。2023年10月23日，笔者在“威科先行”数据库中，以“环境主管部门”与“统一监督管理”为关键词进行同句检索，得到了不同效力级别的结果，其中包含：法律6部；行政法规2部；地方法规(地方性法规、地方政府规章、地方其他文件)547部。基于“统一监督管理”拥有着庞大的规范体系，将其置于体系解释中更能揭示这一条款存在的具体问题。
仅从监管的制度外观上看，生态环境部门的“监管”与铁路、民航、交通、住建、城管等分管部门的“监管”存在明显的职能交叉，因为在不加释义的情况下，完全可以理解为分管部门对应的监管领域，生态环境部门均可监管，这十分容易导致多头监管情况出现，造成执法资源的过度内耗。诚如，实践中，生态环境部门内部设有自上而下的四级环境监测网络，而其他部门，如水利、农业、气象部门等也都设有独立开发的环境监测系统，不同系统之间的关联较弱且大多为静态数据库，对同一监测对象的监测数据常常存在差异。若要改变这一职能交叉状态，必然涉及各监管部门之间的权责分配、监管优先级、监管原则和管理方法等内容。
立足于各监管制度之间的内部关系，其统管条款的解释亦存在诸多不同步、不协调、不适应之处。尤其是将区域立法、环境要素立法中的“统一监督管理”条款置于同一平面展开解释时，这一规则体系间的冲突会格外突出。现有环境法相关的体制与机制主要是基于传统的单个环境要素立法而形成，短期内无法与区域这一体现生态系统完整性的立法相契合，必然导致单个环境要素立法与系统性环境立法难以形成合力[23]，这一立法上的失调会进一步延伸至相应条款的解释与执行中去。试举一例说明，《江西省鄱阳湖流域总磷污染防治条例》第6条规定，“县级以上人民政府生态环境主管部门对鄱阳湖流域总磷污染防治工作实施统一监督管理”，就其立法目的来看，其更加强调流域治理中去除总磷污染的“无害”目标，而并非基于“更优美的环境”而必须展开完整生态修复的宏愿。之于《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》(2019年修正)第11条之规定①，生态环境部门的统管职责应当同时面向“环境保护”与“污染防治”两项工作，这意味生态环境部门需要超越原有基于污染防治的被动抑负角色，而应强化对流域治理展开环境保护的主动增益功能[24]。对比两项条例，不难发现在鄱阳湖流域治理这一平面下“统一监督管理”条款存在明显的释义冲突问题。
加之，之于现行法律体系，“统一监督管理”条款职能主体存在明显的抵牾之处，这样的主体错位容易导致相关主体在法规适用上的混乱。具言之，《黄河保护法》第47条、《水法》(2016年修正)第12条、《防洪法》(2016年修正)第8条第1款均采用“统一监督管理”的表述方式，但该职能指向的主体并非生态环境部门，而是水行政主管部门，这在事实上形成了生态环境部门与水行政主管部门职能间的重合地带。在“水利不上岸，环保不下水”的情况下两者或许相安无事，但当两者面临冲突时，谁又具有事实上的“统一监督管理”职权呢?乃至在《森林法》(2019年修订)第9条、《矿产资源法》(2009年修正)第11条、《草原法》(2021年修正)第8条等资源保护类的单行法中，都明确了各自统一监管的主体并非为生态环境部门。面对这些来自法律体系内部的规则冲突，应如何区分这里的“主管”和生态环境部门的“统管”呢?对于这些“主管”部门，生态环境部门能够对其“统管”吗?可见，从体系解释出发，生态环境部门的“统一监督管理”条款与其他单行法的规定存在诸多边界不清和规则冲突之处，面对这些冲突，至少需在体系设置上厘清生态环境部门的统管与污染防治类监管、资源保护类监管、能源开发类监管、特殊保护区域监管之间的关系。
(三)目的解释下“统一监督管理”条款适用的功能失位
以“立法目的”作为“统一监督管理”条款功能主义模型的衡量尺度，可发现该条款存在明显的功能失位之处。
1.“统一监督管理”条款的适用虚置。“统一监督管理”条款作为生态环境部门对分管部门进行监督检查的制度依据，并未达到预期的实践成效，反而呈现出条款适用的虚置化倾向。在多数实践中，船舶污染主要由海事部门负责监管，流域管理基本上由水利部门主导，农村污染则主要由农业部门牵头，至于海洋环境保护的监管机关，实际上是国家海洋局，甚至在许多重大海洋环境事故中，生态环境保护主管部门的身影也很难寻觅。
即使在生态环境部门出场的地方，其统管职能的发挥也多处于一个相对软弱、被动的位置。例如，在社区没有指定建筑垃圾投放点的情况下，因建盖或装修房屋产生的建筑废料和垃圾，居民为图方便，往往会将这类建筑垃圾倾倒在生活垃圾投放点处。但由于环卫部门通常只负责清运日常生活垃圾，建筑垃圾不在环卫服务范围之内，这导致此类建筑垃圾常常被忽视，直到引发二次污染后，生态环境部门才会滞后地启动清运程序。同时，在生态环境部门主动参与对分管部门协调的情况下，这种协调也往往具备临时性、应急性的特点，这十分容易导致环境主管部门在协调事项上缺乏长远和全局性的规划。
某种程度上，生态环境部门事实上只享有名义上的统一监管权，根据“特别规定优于一般规定”的法理，生态环境部门的实际权限只能是刨除其他部门“职责范围内”监管权后的“剩余监管权”[7](P196)。再加上生态环境部门与其他分管环境监督职能的行政部门级别相同，在具体履行环境监管职责时，其他分管部门“并不买账”，经常不及时地将其分管领域的环境事务信息报至生态环境部门汇总，这极易导致生态环境部门在任务的制定及安排上都十分被动，统一监管事实上处于支离破碎之境。
由此，“统管与分管相结合”的环境监管模式虽然从表面上看是一种全面、平衡和协调的体制布局，但也正因配套举措的缺位，给分管部门对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极态度留下了空间。诸如，住建部门在设计和建造城市污水收集管网和污水处理厂时，通常不征求生态环境部门的意见和建议；农业部门在指导农业生产过程时，也很少就农业面源污染控制与生态环境部门进行沟通[15]，这些现状都使得“统一监督管理”条款的实际适用陷入虚置之境。
2.“统一监督管理”条款的功能异化。除适用虚置之外，“统一监督管理”条款在实践中亦面临被滥用之情形，这极易导致统管功能发生变异或偏离最初的目的。
一方面，“统一监督管理”条款的功能异化表现为生态环境部门对特定领域监管中的“争权”。由于统管与分管相比，前者是一种全方位、跨系统、跨部门的管理行为，而后者仅仅是部门内部管理，因而实践中也会存在生态环境部门在某些环境保护事务中与其他分管部门“争权”的现象，统管部门的争权还会引起另一后果，即本该由生态环境部门行使的宏观协调、部门监督的职责反而无人承担，造成生态环境保护方面的宏观调控缺失。
另一方面，“统一监督管理”条款的功能异化还表现为分管部门对本领域监管的疲软，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威[25]。这种差异化的权责分配使得分管部门总感觉自己处于配角的地位，行使分管职责也只是为统管部门作嫁衣，分管部门也因此对其分管职责呈现出明显的疲软现象[26]。
诚然，环境保护中的统管部门与分管部门都“必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法”[27](P51)，无论是统管部门的争权，还是分管部门的懈怠，都不宜在执法实践中过度出现，而应让每个部门承担与其监管性质相符合的职能。从深层原因出发，监管实践中的功能异化仍源于立法对统管部门、分管部门权限配置的规定过于笼统，进而造成各部门在职权行使时不断偏离环境行政目标和行政法制原则[28]。
四、前导规范：“统一监督管理”条款释义之类型构建
基于环境的高度专业性，环境保护领域存在着诸多不确定性法律概念，这些不确定性概念需要以法律解释的方式予以明确。本文尝试以类型化的方式将“统一监督管理”规范释义为三个向度：业务指导、综合协调、同级监督。
(一)向度一：业务指导
“业务指导”是“统一监督管理”条款释义的第一向度。正如前文所述，目前学界与立法界均基本认同统管部门在环境保护中的“指导”作用，但对“指导”的内涵未做进一步明确。一般“指导”一词会带有明显的权威性，着重体现出强制意味的行政色彩。然而，本文认为，“统一监督管理”职能中的“指导”并非上级对下级的行政指导，而是基于专业知识与实践经验的业务指导。这是源于在“统管与分管相结合”的环境监管体制中，诸多分管部门环境监管的职能本身就是随着政治、经济、社会等外部环境在后期施加的，其真实的业务能力未必与其承担的分管职能相匹配。加之，分管部门的原初职责本就使其工作中面临着大量具体烦琐的细节，在此之外，能够着手开展环境监管的精力与时间十分有限。以城管部门为例，其最初职能侧重于城市基础设施建设、市容环境卫生、交通秩序等方面的管理和维护，并未将环境治理放到与城市建设共抓的位置。只是随着公民环保意识的提高与环境问题的日益突出，城管部门才在后来的发展中逐渐强化环保的职能目标，且这一职能仍在不断地细化与新增。例如，2021年，《巴中市生态环境保护责任清单》规定，巴中市城管执法局新增因文化娱乐场所边界噪声超过国家环境噪声排放标准的行政处罚权[29]。
换言之，尽管在制度设置上对住建、城管、交通等部门施加了环保监管职能，但这些分管部门并不具有当然的业务能力。典型的是，噪声污染、大气污染、辐射污染等环境污染现象的确定往往需要高度的专业知识，涉及环境科学、生态学、资源科学等诸多领域。相比于分管部门，生态环境部门作为统管部门，掌握着更多的环境专业技术和环境资源信息，同时也拥有着更为丰富的环境监测设备，有着专业的主体优势，并且生态环境部门在应对突发环境事件时也有着更为充足的应急能力和经验。夏德峰曾通过调研发现，由于业务能力不足，一些地方的分管部门甚至出现了执法权回流现象。例如，城管综合执法改革将原环保部门的噪声污染执法权纳入城管综合执法，但由于在执法实践中城管部门缺乏检测手段，目前很多地方又交回了生态环境部门[30]。由此可见，在分管设置之下，业务能力应是分管部门开展本领域监管的必要前提，因而，在“统一监督管理”职能之下，以提供环境监测、取证调查、鉴定评估等方式，强调生态环境部门的统管作用，应是一种可行方案。
(二)向度二：综合协调
“综合协调”是“统一监督管理”条款释义的第二向度。这一释义具体指向着三种情形。一是立法尚未明确分管部门之情形，这一情形十分重视“综合统筹”作用的发挥。一般而言，除制度本身的不合理设置导致的监管盲区之外，在后工业时代，一些超越传统工业化时代的新型环境风险正在诞生，如生化武器、核战争风险、化学制品风险、生物制造、DNA重组风险和物种引进风险等，日益成为环境监管的重点领域。然而，在现行制度中，并未对以上生态风险配置明确的分管部门。“统一监督管理”这一概括且抽象的规范表达，恰好可为此种分管规则阙如之处提供制度依据，它意味着：凡是法律尚未做出明确分工但与环境治理相关的案件，均可由生态环境部门进行统管。
二是立法已明确分管部门但存在冲突之情形，这一情形更加凸显“协调”作用的发挥。通常情况下，生态环境问题具有复杂性，往往涉及多方利益，基于此种多主体、多部门参与之前提，协调各方、调和矛盾便显得尤为重要。分管部门在发挥“谁审批、谁监督、谁执法”的职能定位时，需在统管部门的协调下，将各分管部门对于同一监管对象或者在执法范围内交叉重合的部分整合起来，以增强生态环境执法合力[31]。
三是立法已明确分管部门且无冲突之情形，在此种情形中，环境监管体系本就趋于清晰和高效。分管部门只需自行在其分管领域展开监管活动，统管部门在其中更多的是扮演“兜底支持”的角色，尤其在分管部门内部存在屡调不协、屡解不决等僵局状态时，可向生态环境部门寻求介入。同时，尽管立法对各部门职责进行了明确分工，但与之相关的生态环境、自然资源、水利、农业农村、林业草原、气象等分管部门在具体工作过程中仍可能对其职责的理解执行存有歧义与偏差，这时也需要发挥统管部门的协调功能。简言之，“统一监督管理”条款意味着不仅仅是将统管与分管进行形式结合，其中还明显存在着监管顺位、监管优先级的制度考量。
(三)向度三：同级监督
“同级监督”是“统一监督管理”条款释义的第三向度。从监督学出发，监督一般分为四种模式：上级监督、同级监督、下级监督、独立机构监督，不同监督模式适用于不同的监督情景。生态环境部门内部因层级隶属虽也存在上级监督，但此点本文不赘述，实践中更易出现争议的情形是统管部门面向分管部门时的法律监督定性，以及在该种定性之下其监督职能的具体行使方式。毋庸置疑的是，生态环境部门与水利、农业、林业、草原、环卫、住建等分管部门互不统属，并不存在行政层级的差异，也并非监察性质的监督，二者均为同级政府的职能部门。这便意味着，“统一监督管理”至少应在遵循同级监督原则下开展与之相关的执法活动。在此限定下，生态环境部门若按照一般“指令-服从”关系中的上级监督模式，对分管部门在执法过程中出现的不作为、乱作为现象采取依职权纠正、直接作出决定、限期执行等措施发挥“监督”功能，将显然不合时宜。在同级监督原则下，环保部门与分管部门执法地位平等，不存在领导与被领导的关系，两者的区别仅在于领域分工而非行政级别，环保部门如果随意“延伸”其权力并对分管部门直接采取措施，则明显缺乏法律依据。但是，这也并不意味着，生态环境部门对分管部门的不作为、乱作为无可奈何，其监督职责亦可通过其他途径实现。
申言之，与带有权威性色彩的上级监督不同，“统一监督管理”中的“监督”类似于公众监督，它无法依靠强制性执行手段行使职能。由此，本质上统管部门对分管部门的监督是一种“建议型监督”，而非“执行型监督”。在监督的实现方式上，公众监督一般是通过检举、举报等形式实现；而同级监督更多是通过情况反映或建议的方式实现履职。因此，笔者认为，生态环境部门围绕着“监督相关主管部门落实法定职责”这一目的，可经由三种途径履职。一是生态环境部门可向同级政府进行情况反映，由同级政府直接对分管部门的不当行为作出纠正或处分。由于生态环境部门与分管行政部门均属于同级政府的职能部门，这一做法应当具备程序推进的合理性。二是生态环境部门可向其上一级行政机关反映情况，由上一级生态环境部门对接分管部门，要求分管部门尽快落实其法定职责。由于生态环境部门的上级行政机关必然在级别上优于分管部门，因此该种途径本质上是将“同级监督”转化为“上级监督”，从而间接达到“统一监督管理”职能行使之目的。三是生态环境部门还可向检察机关进行情况通报或提供线索，借助行政、司法的互动链条，由检察机关通过检察建议的方式督促分管部门履责，这在环境行政公益诉讼的制度框架下依然具备可行性。
五、后置施行：“统一监督管理”条款履责之实现路径
规范先行，施行随后。“统一监督管理”条款在施行过程中，还需在履行程序、执法能力、问责机制等多维视野中寻求职责履行的合理进路。
(一)明确“统一监督管理”职责的履行程序
为充分实现生态环境部门的统管职能，首先需在法律上明确“统一监督管理”的具体权限和程序。基于统管、分管部门在组织和运作逻辑中的双向互动，“统一监督管理”的程序规则宜对统管、分管部门分别设定。
一方面，针对生态环境部门，其作为统管部门，应在环境保护中起到牵头引领作用，尤其是注重建设其与各分管部门的制度化、程序化沟通协调机制，并明晰统管部门在其中的指导、监督手段。首先，宜建立环境污染、生态破坏的防治信息平台，方便统管部门向各分管部门通报环境保护监督管理的实时信息和具体情况。例如，统管部门有义务向分管部门移交违法举报电话和邮箱投诉举报的案件。其次，统管部门可为分管部门提供技术设备、技术培训，以强化分管部门的业务能力。例如，利用自动化、半自动化技术推动分管部门环境监管实现由现场执法向非现场执法的场景转换[32]，能够在降低人工监管成本的同时，增强各分管部门对面积较大、地形复杂、位置分散等生态红线区的监管能力。再次，统管部门还应积极监督分管部门的责任履行情况，例如，在将举报事项移送分工负责部门办理之后，应跟进监督办理回复的落实进度。最后，当分管部门未能合理履行其监管职责之时，生态环境部门还应建议政府对分管部门给予纠正或处分；也可以建议检察机关督促分管部门履行其法定职责等。
另一方面，针对水利、农业、林业、环卫、住建等分管部门，应在明确有关部门依照法定职责、权限对与其环境保护工作进行的具体监督管理之外，继续强调：分管部门应当主动向统管部门提供其对应领域的环境监管信息，并且需要遵循统管部门所制定的环境保护宏观战略和总体目标，例如，推行分管部门向统管部门的重大行政执法备案管理，以使统管部门能够及时获知各分管部门的执法动态。同时，也可以在分管部门对应的单行立法上，添加“接受生态环境部门监督”之类似表述，以突出各分管部门对接受生态环境部门监督的义务性色彩。例如，在《农业法》中规定，“县级以上人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农业生态环境、农业资源保护工作，接受生态环境部门的统一监督管理”。
(二)保障生态环境部门统一监管执法能力
立法上设置了生态环境部门的“统一监督管理”职能，必定意味着要有与之匹配的统一监管执法能力，否则极易陷入执法能力与执法事项、执法权力不匹配的怪圈，降低环境保护的执法效率。诚然，在许多环境重大海洋事故中未见生态环境部门的身影，其主要原因在于生态环境部门根本不具备“下海”执法的能力。
统一监管执法能力的加强，在实践步骤上应以成熟的环境监测能力为前提。在制度设置中，环境监测主要包括环境质量监测与执法监测。经由2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》拉开环保垂改序幕之后，作为经由原县级环保局调整而来的生态环境分局，虽然承继了原县级环保局在行政处罚上的执法能力与执法力量[33]，但其执法监测职能已被上收至市级，由市级环保局承担人员和工作经费。结合我国环境监督管理中事权“逐级发包”的现实样态，基层政府实际上最终承包了几乎所有的环境事务。鉴此考量，保障生态环境部门的统一监管执法能力，尤其是针对基层生态环境部门之时，需在乡镇环保所、县(区)生态环境分局与市级环保局不同层级之间建立起一套高效的监测信息分享机制，促使环境监测与环境执法有效联动、无缝传递。并进而，生态环境部门在面向横向的统管事务中，可依托环境监测和信息建设，建立其与各分管部门间全天候、全时段、全覆盖的环境动态监督系统，将相关预警信息第一时间移交给所在点位，以实现对分管部门履责不力时的快速督促。
此外，统一监管执法能力还与环境损害处理能力紧密关联。在生态环境保护统一监管体系的构建中，宜在考虑不同部门的专业性基础之上，发挥生态环境部门对不同环境损害进行协调与兜底的统管功能。详言之，基于各部门间的专业分工差异，宜由水利部门负责涉及其管理的河流、湖库等处的生态环境损害；农业农村部门负责涉及其管理的自然保护地、耕地、园地土壤等地的生态环境损害；城管部门负责涉及其管理的城市园林、绿地，城镇生活污水处理、生活垃圾处理等原因造成的生态环境损害，若在分管部门发生生态环境损害事件系统性导致区域大气、水等环境质量等级下降或者土壤环境风险等级上升等超出各分管部门自身损害处理能力之时，需要生态环境部门在其中发挥损害识别、损害控制、损害修复的协调性与兜底性功能。
(三)搭建统管条款下的部门履职问责机制
“统一监督管理”条款还需遵循主体问责、科层管理的制度逻辑，协调、处理好统管、分管部门的实体责任。
问责的逻辑基点在于厘定各违法主体的责任认定规则，从而确立各违法主体承担责任的正当性。在这一责任认定的规则构建中，首先需评价“统一监督管理”职能的履行情况，因为如果没有客观的评价，就无法清晰了解生态环境部门在统一监管工作方面的实效，也无法准确地了解统一监管工作的成绩和不足之处。因此，部门问责的基础必须基于“统一监督管理”评价机制的确立，其主要意义在于为描述统一监管工作的成就和不足提供客观、系统的依据，从而能够有针对性地问责其中的缺陷。问责的目的在于通过问责制度，倒逼生态环境部门履行其统一监管职能。“统一监督管理”职能履行的问责机制构建需要考虑多方因素，是一个全面性、综合性的制度建设过程。
本文认为，为突出问责的全面性与明确性，宜采用《条例》《办法》等方式明确生态环境部门在统管条款履责中的具体问责情形，并明确列举其在“依法履行职责”或“及时采取合理措施”后的尽职免责事项。例如，明确将未受理分管领域的环境举报列为问责情形之一；再如，建立以善意履职为条件的责任豁免制度，将“尽职履责”作为生态环境部门统管条款履责的法定免责事由[34]。在微观的责任构建方面，可基于国家法律与党内法规并存的二元法治规范体系，在《环境保护法》第六章(“法律责任”章节)中设定“统一监督管理”的主管部门责任和行政领导责任[35]，并强化依据《生态环境损害责任追究办法》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规，使统管履职过程中所涉的地方党委与政府部门同责共担。具言之，生态环境部门负责统一监督管理水利、农业、林业、环卫、住建等分管部门在环境保护方面的工作，若分管领域发生重大环境违法案件，主管部门又未能合理履行统管职责之时，将至少面临以下三种责任追究情景：首先，生态环境部门应当承担主管部门责任；其次，分管部门的主要领导成员应负行政领导责任，与此同时，生态环境部门的主要领导成员也应承担工作失职失管的行政领导责任；最后，生态环境部门与分管部门的党委主要负责人(如党委书记)还需与各行政领导责任共担。概言之，唯有将生态环境部门置于特定的问责关系中，才能将统分结合的环境监管体制真正落地于实践。
来源：《中国地质大学学报：社会科学版》(武汉)2024年第2期 第32-44页
