一、问题的提出

通常认为,现行宪法的主要内容接续了1954年宪法。这在总体上并无争议,也的确能为史实所佐证。坚持人民代表大会制度、恢复设置国家主席等都是明显的例证。但就一些具体制度而言,则上述结论并非都能成立。例如,现行宪法并未坚持1954宪法框架下将全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)作为行使国家立法权唯一机关的一元化立法体制。因此,两部宪法的关系中既有继承的主干,也有扬弃的成分。如果放宽历史视域,我们会发现,现行宪法承载着更为丰富多元的制度基因,特别是1954年宪法实施后的制度探索与实践。因此,从制度变迁的角度来看,1954年宪法与现行宪法之间的断点并没有我们想象中的多,其中包含了一些承前启后的伏笔。

作为现行宪法的一大创新,基本法律修改权不仅是全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)所行使的重要立法权,也是国家立法权的重要组成部分。它代表了一种历史经验的再现和升华。现行宪法在总结1954年宪法实施后立法体制微调经验的基础上进行制度创新,重新激活了当年因现实条件所限戛然而止的改革试验。这一个案及其所代表的20世纪80年代初的变法模式,凸显了本土资源、制度传统在制度创设和改革实践中举足轻重的作用。简而言之,就是朝花夕拾,通过续造传统实现继往开来。

在现行宪法实施40周年之际回顾这段历史,不仅有助于厘清基本法律修改权的制度源流、决策背景和核心关切,而且在宏观层面有助于解析恢复和完善人民代表大会制度的关键动因、组织结构调整及功能配置的基本逻辑,理性看待人民代表大会制度运行中面临的挑战,并有助于在完善人民代表大会制度过程中确立更加合理的改革目标、选择更为适配的路径与对策。此外,这一工作也有助于我们重构更完整的宪法史和人民代表大会制度史,从历史的延续性中把握制度变迁的规律及要义。

二、法律修改权的制度雏形

(一)1954年宪法确立的立法体制及其运行情况

新中国成立初期,我国曾实行过主体多元的立法体制。尽管《中国人民政治协商会议共同纲领》并未明确规定立法体制,但在中央层面事实上存在着两个立法主体,即中国人民政治协商会议和中央人民政府。在地方,各大行政区军政委员会(后改为行政委员会)也行使立法权,制定了大量单行法规。据统计,在新中国成立后的五年间,这类法规数量上超过中央一级立法,构成立法供给的主体部分。〔1〕1

与此前不同的是,1954年宪法确立了高度集中的一元立法体制,规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,〔2〕2有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施。由于全国人大排他性地行使立法权,“其他任何机关是不能制定法律的”。〔3〕3《关于中华人民共和国宪法草案的报告》对此做了如下说明:“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。全国性的重大问题,经过全国人民代表大会讨论和决定,在它闭会期间,经过它的常务委员会讨论和决定。”〔4〕4

但是,1954年宪法并未赋予全国人大常委会“讨论和决定”法律的权力。尽管全国人大常委会有权解释法律、制定法令,这不应当被理解为一种立法权,否则无法确保全国人大作为“行使国家立法权的唯一机关”的地位。〔5〕5值得强调的是,这部宪法也并未明确规定法律修改权及其行使主体,其所列明的全国人大、全国人大常委会职权均未包括此项权力。当然,按照通常的理解,全国人大既然有权制定法律,也应当有权修改法律。

(二)完善立法体制的建议及回应

1954年宪法所确立的立法体制很快就需要调整。第一届全国人民代表大会第一次会议闭幕后,陈叔通、黄炎培两位副委员长立即指出,立法领域面临两个迫在眉睫的挑战。其一,“宪法中多处提到‘依照法律规定’的字样,但许多方面尚未立法”。〔6〕6其二,“宪法颁布前,中央和地方颁布的法律、条令与宪法规定有矛盾的不少”,维护法制统一的需求也客观存在。〔7〕7全国人大的领导人对此高度重视,提出:“。过去公布的法令、条例,有的与宪法有矛盾和抵触,需要和归口处理。”〔8〕8在全国人大常委会机关干部会议上,彭真系统阐述了他对全国人大常委会如何承担立法工作的思考,并回应了陈、黄两位副委员长的问题。

首先,在行使立法权方面,全国人大与其常委会是一个整体。彭真说明,“,其他机关都没有立法权”。〔9〕9其次,全国人大常委会具有独立的立法职权。他总结,“,可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面”。〔10〕10此处的“起草法律”实际上包括了制定法律。他指出:“常委会应按照过去中央人民政府委员会的工作方式进行工作,听取和审查国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,。”〔11〕11又说:“常委会自己也要,经法案委员会审查后提请常委会会议讨论。”〔12〕12再次,全国人大常委会机关应当主动适应新形势,为常委会立法工作服务。要完善常委会内部机构,成立法律室、研究室、编译室、民族室、信访机构、秘书处、行政处、顾问室等。〔13〕13尽管宪法刚通过,光靠全国人大这唯一的立法机关无法完成立法任务。因此,必须加强全国人大常委会的立法职权。由常委会承担制定法律、修订法律职能的观点具有前瞻性,也为1955年、1959年两次授权决定做了理论上的铺垫。

从1954年第一届全国人民代表大会第一次会议到1955年第一届全国人民代表大会第二次会议,全国人大常委会开始承担繁重的规则创制职责,即通过制定法令填补国家治理中的规范空白。据统计,在此期间,全国人大常委会共通过14部法令、决定、决议,包括《逮捕拘留条例》《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》《公安派出所组织条例》《关于解释法律问题的决议》等。〔14〕14但是,法令毕竟不同于全国人大制定的法律,还不属于国家立法。法令甫一出台,即面临现实规范功能与立法身份缺失的悖论,亟需通过一定的方式强化全国人大常委会在立法领域的合宪性、合法性。

(三)扩大全国人大常委会立法权

1. 创设单行法规制定权

全国人大会期制度与立法需求之间的矛盾、全国人大常委会所面临的事实与规范的张力,都对高度统一的立法体制的可持续性提出挑战。当时,“法案委员会研究后建议,根据形势的发展,为了适应国家建设和工作对立法的要求,全国人民代表大会”。〔15〕151955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。〔16〕16授权的主要理由是“国家急需制定各项法律”“不可避免地急需常务委员会通过施行”,授权的依据则是“宪法第三十一条第十九项”。〔17〕17

显然,由于单行法规被定性为“”,使得全国人大常委会得以通过授权决定开始行使某种程度上与全国人大同质的立法权。出乎意料的是,此后全国人大常委会在其年度工作报告中并未专门就制定单行法规进行报告,而依然仅报告其制定法令的情况。例如,在1957年的报告中,《关于宽大处理和安置城市残余反革命分子的决定》《关于对反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》《1957年国家经济建设公债条例》《人民警察条例》《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》的制定情况被纳入“在制定法令工作方面”专门予以报告。〔18〕18同样,1959年的工作报告也仅报告“制定法令”的情况,包括通过《关于地方各级人民代表大会代表名额问题的决定》《农业税条例》《地方经济建设公债条例》等。〔19〕19由此可见,授权决定既未改变全国人大常委会对自身职权的认知,也未在事实上使立法体制发生变化。

与此同时,全国人大会期制度对立法职权的制约仍然是一个客观现实。除了上述授权决定外,全国人大常委会曾于1957年全国人大会议上提议,由大会授权其对正在征求大会代表意见的刑法草案进一步审查修改并公布试行,在继续征求各方面的意见的基础上再提请大会审议通过。〔20〕20

2. 创设法律修改权

全国人大会期安排也对法律修改实践带来现实的挑战。由于一些条文缺乏弹性,难以适应形势的变化,导致刚实施的法律便面临修改的窘境。1955年、1956年,全国人大会议先后对《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(“《地方组织法》”)和《国务院组织法》的个别条文进行修改。

《地方组织法》是1954年9月21日在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的。1955年7月30日,第一届全国人民代表大会第二次会议对该法做了第一次修改,而修改的内容仅限于该法第25条第2款第1项。原来的规定是,“地方各级人民委员会组成人员的名额:(一)省、直辖市二十五人至五十五人”。修改后增加了如下内容:“人口特多的省,必须超过五十五人的时候,须经国务院批准。”〔21〕211956年,第一届全国人民代表大会第三次会议再次对该法进行修改,涉及第25条第2款第4项、第5项。其中,第4项“市辖区九人至二十一人”被修改为“市辖区九人至二十一人,人口特多的市辖区至多不超过二十七人”;第5项“乡、民族乡、镇三人至十三人”被修改为“乡、民族乡、镇五人至十五人,人口特多的乡、民族乡、镇至多不超过二十五人”。〔22〕22

首部《国务院组织法》也是在第一届全国人民代表大会第一次会议上通过的。第一届全国人民代表大会第二次会议也对该法做了第一次修改,也仅涉及一个条文,即在该法第2条第1款删去燃料工业部,增加煤炭工业部、电力工业部、石油工业部、农产品采购部以及第三机械工业部。〔23〕23

上述法律修改实践从另一个侧面反映了高度集中的一元立法体制在立法决策中所面临的民主与成本的张力,也预示着另一种改革的必要性和迫切性。1959年4月20日,主持第一届全国人民代表大会常务委员会第一百一十次会议的彭真在讨论常委会提交大会的工作报告稿时着重说明,为社会主义建设服务的法律,需要根据实际情况的发展,适时修改。因此,工作报告稿中加了一段关于授权全国人大常委会在大会闭会期间行使法律修改权的文字。〔24〕24报告指出:“四年来的,为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,在全国人民代表大会闭会期间,有些已经不适用的法律条文,需要由常务委员会及时地加以修改。为此,根据中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定,建议大会授权常务委员会,按照情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”〔25〕25

1959年4月28日,第二届全国人民代表大会第一次会议几乎原封不动地采纳了上述建议:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要,大会授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”〔26〕26

上述授权决定与现行宪法中基本法律修改权条款存在一个共同之处,即要求常委会只能在大会闭会期间行使法律修改权。但两者也存在明显的区别。一方面,授权决定明确了法律修改权行使的另一个前提,即修改权作用的对象是“现行法律中一些已经不适用的条文”,而现行《宪法》第67条第3项并没有类似的表述。另一方面,授权决定缺乏现行宪法中对修改权的其他限定条件,包括修改幅度(“部分补充和修改”)、不得同法律的基本原则相抵触。

对于上述两次授权决定所产生的影响,存在两种截然相反的解读和评价。有学者认为,经过两次授权,尽管“全国人大常委会因此有权制定单行法规和对法律进行局部的修改和补充,但它仍然”。〔27〕27但是,也有研究总结道,“这两次授权,已经赋予全国人大常委会行使部分国家立法权,从而改变了全国人大作为行使国家立法权的惟一机关的规定,这是对一九五四年宪法的重要补充和发展”。〔28〕28

来源：《清华法学》（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）