立法是一个社会重大的政治和法律活动，对社会的治理和发展有着举足轻重的影响。因此，立法通常都要遵循特定的指导原则，以规范立法活动和塑造立法品质。其中，民主原则被普遍认为是当代立法最为重要的指导原则之一，民主立法也已成为当前几乎所有国家都广泛接受和追求的一个政治目标。特别是对于当下中国而言，民主是国家明确树立的社会主义核心价值观之一，民主立法连同科学立法、依法立法一起被确立为立法活动应遵守的三项基本原则。1有鉴于此，学术界对民主立法的研究着力颇多，在关于其价值属性、内容阐释、制度设计以及同其他基本立法原则之间的关系等问题上，都涌现出了很多成果。

但从既有的学术研究成果来看，民主立法的价值内涵仍未得到充分地阐释，亟须充实。学术界和实务界普遍以“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”为依据，许多论者只认识到了民主立法的工具价值或结果价值，亦即将民主立法看作实现良法善治的手段和工具，仅指出了民主立法对于塑造良法善治的工具式贡献。2但是，这种工具论观点，一方面并不利于我们合理地理解良法善治与民主立法之间的关系，面临着“自我否定”和“手段—目的不对称”两个难题；另一方面，且更为致命的是，它忽视了民主立法所具有的固有价值或内在价值。民主立法不仅仅是追求良法善治的工具，其本身还体现了平等尊重、公共自治和认识论意义三个方面的独立价值，而这些价值都无法被良法之结果所吸收。如果本文提出的主张成立的话，那么它将会帮助我们更好地认识到民主立法原则的丰富内涵，也将让我们更加清楚地理解为何要坚持推进民主立法，进而更有利于将立法塑造为一种有尊严的国家治理方式、提升国家治理能力。3

一、民主立法的工具论观点及批判

民主立法是民主价值的要求和体现。同法治、人权等众多价值一样，民主是目前全球范围都广受珍视的政治理想，同时也是备受推崇的治理方式。对于一个国家而言，其治下的公民们需要共享相同的政治、经济、文化等制度，彼此都要受到这些制度的约束，但对于如何塑造和设计这些共享的制度，每个公民或许都有自己的一套设想，很难达成统一。4因此，给予每个公民参与政治决策的机会就成为了较为合理的选择，民主立法则是其中的基本要求。立法的目的是创制共同的规范，民主立法就是一种通过集体决策的方式制定用以约束全体公民的法律规范的活动与过程。

(一)工具价值与内在价值的概念界定

在讨论民主立法的价值之前，有必要先界定相关概念。对“价值”一词宽泛的理解就是好(good),是对我们人有好处的事物，是我们有理由促进或保存的对象，比如人之生命、知识等。所谓工具价值，一般又被称为外在价值(extrinsic value),意指某个事物或某项活动的价值在于促进另一项有价值的事物或活动(X is good for Y);与此相对立的概念是内在价值或固有价值(intrinsic value),即某个事物或某项活动的价值不在于促进其他有价值的事物或活动，其本身就有价值(X is good, and good for nothing)。5以读书这项活动为例，古语“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”就是典型地将读书视为一种工具，强调读书的意义在于可以借其获得财富和佳人，认为如果不能获得这些，那么读书就是没有意义的；而某些人(比如“书痴”)会将读书视为具有内在价值的活动，在他们看来，读书本身就是一种值得过的生活，而不管读书能否给其带来什么其他价值。说某项事物或活动具有内在价值，并不需要否定其本身亦可以具备工具价值，比如“书痴”或许也会利用读书来实现财富自由、提升社会名誉，但这不会否定读书对于其具有的内在价值。

当然，在学术界还有着对工具价值和内在价值较为厚实的界定。比如伦理学家德里克·帕菲特(Derek Parfit)就将内在价值的界定与个人福祉关联在一起，认为一个事物或活动具备内在价值就是指这个事物或活动是个人福祉的构成要素，而一个事物或活动具有工具价值则是指它们能促进个人福祉。6还是以“书痴”对读书的看法为例，读书对于他/她而言就是其福祉不可或缺的一部分，对于“书痴”来说，没有读书的生活是不可想象的，读书对其而言是内在价值；金钱能够用来买书供阅读，金钱对其而言只具备工具价值。但对于其他类型的人而言则不一定。一个以享受主义为信条的人会主张，除非读书能给自己带来快乐，否则对其就不具有内在价值，即使他/她会承认读书能带来精神富足；一个拜金主义者会认为金钱具有内在价值，阅读如果能够用来获取财富，那么可以具备工具价值。由此可见，这种厚实的界定会涉及关于何为个人福祉、个人福祉具体包括哪些构成要素之类复杂的伦理学争议。因此，本文暂不采取这种界定，而接受较为稀薄的价值概念，亦即认为：一项事物或活动具备内在价值，并不必然意味着它本身必须是个人福祉的构成要素，而只是证明它自身有一些固有价值，自身就是好的，它的价值并不取决于它要促进的结果或目的等外在价值。

(二)民主立法的工具论观点及缺陷

当前关于民主立法的一个基本共识是，民主立法同科学立法、依法立法都是提升立法质量与效率的重要途径，进而能实现以良法促进发展、保障善治之目的。结合上述的价值界定，自然会得出关于民主立法的如下工具论观点，亦即认为民主立法是为了改善立法质量和效率，是实现良法善治的工具，它本身并无内在价值，其价值依赖于良法的价值。对这一判断可能有两种回应，但它们都无法推翻这一判断。

一种可能的回应是，良法本身就包含了民主价值，民主立法不仅是工具，而且也是目的，因为“良法主要是从立法角度出发，要求有制定完备严密，合乎社会发展客观规律，符合公平、正义、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等价值要求，依照法定程序制定和颁布的实在法，实现法律形式正义与实质正义有机统一。”7然而，这种看法一方面会导致循环定义，若良法本身就包含民主，则以民主立法促进良法、保障善治就相当于是说以良法促进良法；另一方面，良法本身也是工具，其目的是要促进善治，因而即使良法包含民主立法，其相对于善治而言具备的仍是工具价值。

另一种可能的回应是在善治中添加民主立法，即将善治既理解为是一种治理过程，也理解为是一种治理结果。例如俞可平指出，善治是人们所期待的理想的政治管理模式，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，它使得政治国家与公民社会处于一种最佳的状态。8此看法符合“民主立法作为一种治理过程和方式”的基本共识，但其一方面依然是在循环定义，等于以善治促进善治，另一方面也会吞噬民主立法原则的独立理论意义，对民主立法在何种意义上构成一种善治并无特别说明。

因此，更好的理解方式是不妨将民主立法理解为是一种过程，而将良法理解为是一种结果(实质正义)。这既符合我们对于民主立法的一般理解(立法过程要符合民主程序，9特别是要符合平等参与、充分审议、公共说理等要求),同时也能更好地实现立法原则和良法之间的分工(立法原则强调过程，良法强调结果，过程的目的和价值在于实现结果)。民主立法作为立法活动的指导原则，旨在立出良善之法律，例如切实保障公民的自由、权利、社会公正、社会秩序、国家安全等。即使在良法的评判中纳入民主价值(例如是否保障了公民的某项民主权利),它指的也是最终的法律内容和效果，区别于本文此处强调的民主之过程。而且，这样的理解也使得民主立法同其他立法原则特别是科学立法之间有所区分，虽然民主立法很多时候有助于提升立法过程和立法结果的科学性，但总的来说，民主立法强调的是公共实践推理，追求理由上的可接受性，而科学立法强调的是理论推理，追求理由上的客观正确性。民主立法重在参与、审议、说理、论辩过程，既有事实发现，更有价值论辩和意志抉择，而科学立法重在事实查验与手段选择，要求合乎客观规律和实现立法目的。10二者存在原则性差异，在特定时候甚至会有冲突。11

民主立法的工具论观点会面临两个难题，而这使得我们不得不放弃它，另寻出路。第一个难题在本文中称之为“自我否定难题”,亦即以强调民主之理想、民主立法之价值为开始，最后却可能以抹杀这种理想和价值之重要性为结束。将民主立法仅仅视为改善立法质量和立法效率、实现良法善治之工具，其潜在含义是如果有其他手段和工具可以实现此目的，例如贤能立法、精英立法，那么民主立法也就变得不再重要。民主立法由此会成为权宜之计或一时之策略，即使它是很重要的策略。这与我们对法治工具主义的论证结构之批判非常类似，亦即如果我们只将法治视为实现某种外在价值的工具，一旦有其他工具能实现这种价值，或者法治有碍于这种价值之实现，那么法治就将变得不再重要，法治随时可能被放弃。而这与法治作为一种政治和法律理想之地位严重不符。12

第二个难题在本文中称之为“手段—目的不对称难题”,亦即倘若仅仅将民主立法视为改善立法质量、实现良法善治之手段与工具，则将无法涵盖民主立法所包含的丰富内容，进而会造成手段之内容无法通过目的本身得以解释的悖论。现在普遍提倡的民主立法是审议民主(deliberative democracy, 亦有译为慎议民主、协商民主),它是对聚合民主(aggregative democracy)的摒弃和替代。聚合民主相对于专制统治是一种进步，但它的核心要义在于只重视公民的平等投票权，将民主视为公民个体偏好之汇总，忽视了现代伦理学对于个体能动性(agency)之发掘。13能动性是人的复杂理性能力之体现，它使得人之福祉更为多样化和丰富，而偏好、选择等简单概念根本无法涵盖这些内容。民主立法就是要按照审议民主的要求立法，一般包括政治平等、公共说理两项基本内容，要让选民平等参与，且其偏好和意见要得到理由的支持和辩护。因此，民主立法的核心在于通过理由的交换为立法提案提供一种公共的评价证成。14而其中的很多要求，特别是公共说理的很多要求，并非是为了改善立法质量和提升立法效率，例如立法议案是否有从不同角度展开了讨论、相关信息和证据有无经过批判性考察、立法动议有无事先的理由收集和说明15、立法理由说明是否足够清晰和融贯等，很多要求恰恰会降低立法效率，而且其标准评判也不能化约为良法结果的评判。

二、民主立法的内在价值之一：平等尊重

如果以上论述成立，那么将是对民主立法工具论的否定。但仅此还不够，对工具论的放弃，只是意味着内在价值论有了成立的可能。而且，倘若同情地理解工具论，则它可能也不会完全否定民主立法具备内在价值，只是存而未论。如果事实情况真是如此，那么就更凸显出了正面证成民主立法(可能)具备内在价值之必要性。唯有对民主立法内在价值的确实证成，才能破解工具论遭遇的难题，进而寻找到继续支持民主立法的新论据。

本文认为，民主立法具有内在价值的第一个理由就是它构成了对每个公民的平等尊重，它不对任何公民在政治与法律上厚此薄彼，而是同样地促进他们的政治平等，最终也平等地促进每个公民的福祉。一方面，民主立法承接了传统的同意理论的优势，亦即承诺了人的自由身份以及相互之间的道德平等；另一方面，民主立法还避免了同意理论无法实现的缺陷，担保每个人都拥有平等的发言权，实现了政治权力对每个公民的平等关切。16因此，经由民主制定的法律值得我们服从，从表面上看我们是在服从法律，实际上是在服从我们自己，民主立法使得公民之间的政治联合不再是一个只为实现某种良善结果的工具联合，而是成了一个相互负有义务的道德共同体。17

(一)民主立法相比于非民主立法更尊重公民

就立法本身而言，民主并非唯一的选择。而且，相比于非民主立法，民主立法虽然其起源也很早，18但是得以贯彻的范围和时间远不如非民主立法。民主立法之所以发展至今能够被认可，其巨大优势之一就是它更能表达对所有公民的平等尊重。自启蒙运动以来，人的平等和自由的主体身份得以确立，政治上的统治权理应归属全体公民而非某个君主或少数群体，国家应当采取民主统治而非君主统治、应当采取众人统治而非精英统治，成为了较为普遍的共识。

但是，一个比较流行的困惑是，君主统治或者专制统治不如民主统治来得平等尊重公民这一点还较为好理解(因为前一些统治方式直接否定了公民的平等政治地位),但对公民最为平等尊重的当属同意理论而非民主理论。其理由很简单：同意理论主张每个公民可以在立法决策时行使自身的个人同意权，从而最大程度地尊重了个人的自由意志。同意理论由两个关键概念构成：一个是自由，认为自由是人的一个适当条件，没有自由也就无法构成我们现代意义上理解的人；另一个则是平等，认为人与人之间在道德上平等，没有人生来就应当统治别人，也没有人生来就应当受别人统治。19不过问题也就随之而来。既然我们都是自由的，国家为何能够强制我们服从呢?既然我们是平等的，国家为何能够对我们实施统治的权力呢?同意理论对这些问题的问答是，除非经过我们的同意，否则不得实行统治和强制服从。20同意理论在构造上简洁清晰，同时在直觉上也很有吸引力，它表达了对个人自由的强烈尊重，充分满足了我们做自己主人的掌控感和成就感。

但很遗憾的是，同意理论的缺陷也很致命。且不论同意几乎是无法实现的要求(历史上从没有哪个国家的统治真正满足了同意理论之要求，将来也不大可能),对于既存的国家而言，包括那些我们直觉上认为正当的国家，也没有发展出一些获得同意的机制，甚至连试图获得所有公民的同意之努力都没有。21此外，同意看似表达了对公民的最大尊重，但由于它坚持一种错误的个人自由观念，从而使得它会陷入一个非常简单的悖论之中：我们既然可以经由同意确立国家统治和立法的正当性，那么也可以经由同意自卖为奴，彻底放弃个人自由。这背后预设的自由观是自由至上主义，它将个人自由意志放在了绝对的至高地位，忽视了个人自由的合理性和公共性之维度。22

不过，同意理论带来了启发。它试图调和包含在政治权力实施中的不平等问题，亦即人的平等与权力的不平等之间的张力。我们可以称之为“平等主义的挑战”:为什么一部分人能够对另一部分人行使政治权力?如何解释权力的这种不对称性?23民主立法在能够帮助我们解决这个问题的同时，也不放弃同意理论的洞见。可能的疑惑是：“平等主义的挑战”应该只会对非民主政体造成麻烦，因为似乎只有在非民主政体中才蕴含了公民之间不平等的政治地位；然而，即使在民主政体中，也是一部分人对另一部分人行使权力。那么，这与每个人的平等地位是兼容的吗?民主理论当然承认了这种权力不对称性，但权力不对称并不必然与平等相冲突，因为民主虽然无法完全让公民获得平等的权力行使，但是它严肃对待了这个问题，且它决定了：(1)谁将行使政治权力；(2)一个国家基本法律的立法方式。24当然，政府内部的制度规章以及政府的一些决策并不能借由民主来决定，它们需要结合法治的一些原则(例如稳定性、前瞻性、清晰性等)加以约束。

此外，民主立法在决定谁将行使权力(例如选举国家领导人)和确定国家的基本法律(例如制定宪法以及民法、刑法等基本法律)时，都会诉诸特定的程序。当权力的行使必须满足既定的程序时，当立法必须通过审议/商谈的方式、遵守自由平等和其他合乎情理之人都无法拒绝的程序时，它就是表达了对公民自由平等身份之尊重，表达了对公民理性和自由的尊重。它并不以强力、支配等作为筹码，而是以理性审议、平等尊重作为依据。

(二)蕴含平等尊重的公共性具备内在价值

如前所述，公共说理是民主立法的核心特征和要求之一，它使得立法活动不再是简单的投票过程，而是成为一种理由交换与反思的过程，体现了对公民能动性的独特尊重。公共说理可分为公共性和说理两个不同的部分，其中，说理是对公民的平等尊重，对于这一点人们可能并无异议，但关于公共性是否也具备这样的价值，仍会存在分歧。一般而言，公共性存在狭义与广义之分：狭义上的公共性，只是主张所有社会成员能够看到社会制度与实践的运行满足既有的规范即可，而广义上的公共性则基于此之上还进而主张，如果所有成员参与到反思审议之中，那么就能看到社会所致力于实现的规范本身在道德上是可以证成的。25民主立法强调的审议程序可被看作是广义上的公共性之体现，而本文接下来要论述的就是广义上的公共性之价值。

为何公共性体现出了民主立法对公民的平等尊重，并值得我们特别论述呢?民主立法的政治环境是合理多元的分歧社会。26在这样的社会中，不仅人们对正义存在严重分歧，而且人们思考正义的能力存在可谬性(fallibility)。国家若想实现社会正义——平等促进每个人的利益，那么就必须既要平等地分配资源和机会，也要让每个人看到自身被平等地对待、以一种公共的看得见的方式实现正义，而给予公民平等参与权的民主立法是满足此种要求的唯一方式。27首先，我们需要公共性，如同“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现”这句格言所意味着的那样，每个公民都有一个能够看到他被平等对待的根本利益(道德权利)。其次，公共性不具备独立的价值或善，它是与社会正义相关的诸多要求中的一个面向，是社会正义的一个不可分割的要素。28最后，从公共性可以过渡到民主，公共性需要得到民主的支持，具体而言：公共性是为了平等促进公民的利益；但对于如何促进这些利益，公民之间存在合理的分歧，而社会资源又不可能完全被分割以满足每个人的需求，故而只能平等分配公民们参与集体决策的资源或机会。民主就是一个实现公民之间平等的独特的公共方式。29这构成了民主立法内在价值的来源，只有民主制度才能实现公共性。

然而，上述一系列论证也会面临质疑与反驳。

第一，认为公共性本身不具备内在价值，从它衍生出来的民主立法自然也不具备内在价值。这种质疑的合理之处在于看到了公共性是一种程序价值，它必须依附于实质价值(个人福祉),脱离个人福祉的公共性并无意义。但我这里辩护的目标并非主张公共性具备独立于个人福祉的价值，而只是主张其能够独立于立法结果的价值即可，独立于民主立法的目标(良法)即可。民主立法体现了公共性，体现了对公民的平等对待，它区别于民主立法致力于保障的其他一些实质权利或结果利益，例如公民财富的增长等，这对于我们辩护民主立法具有区别于良法结果的独立价值已然足矣。

第二，认为公共性可被结果价值所折抵或胜过，因此不具备内在价值。例如，我们完全可以设想以下两种情形：政体A缺乏公共性，但却能使公民有更多财富；政体B虽然具备公共性，但却使得公民财富较少。此时，可能会有论者主张政体A优于政体B,政体A中更多的社会财富胜过了政体B中更多的公共性。当公共性与良善结果相冲突时，公共性就可能失去自身的分量，特别是当民主决定严重违背正义时，将摧毁自身的价值。30但这个批评是失败的，因为它是建立在误解之上。我主张公共性具备内在价值，是指其具备独立于立法结果的价值，但不意味着它具备绝对价值而不可以被胜过或击败。上述例子只表明公共性本身并不具备绝对价值。其实，即使一些结果价值也并非绝对价值。例如，我们不会为了增加社会财富就随意摧毁其他价值。当民主立法的结果严重违背正义时，公共性价值自然可能被胜过，但一个价值被胜过并不等于它本身不是价值。

第三，认为民主并不是传递对公民平等之关切的唯一方式。平等可被分为道德平等与政治平等，给予公民以政治平等(民主),自然是体现了公民之间的道德平等；但反之则不然，道德平等并不必然通过政治平等来实现，而是还可能通过其他方式。并且，政治不平等也不能抵消公民的道德平等地位，这取决于如何理解不平等，而对于不平等的理解取决于特定社会的历史与政治文化，并无定论。31因此，民主只是体现道德平等的方式之一，但不是唯一的方式。对于这个批评，首先我承认，从概念分析角度来说，民主立法体现的是政治平等，而政治平等只是道德平等的一个面向，并非其唯一的面向。但如果民主立法是在政治领域最为合适的体现道德平等之方式，那么就没有理由不采取民主。民主立法成了道德平等在政治领域的构成要素。因为，政治生活本身是现代社会公民所不得不参与的制度样态，脱离政治生活将无法实现我们所期待的诸多福祉。但对于如何安排政治生活的内容，鉴于多元合理分歧的事实，民主立法成了必然的规范性选择，否则社会将有陷入分裂之危险。公民群体或公众实际上并非一个单一概念，而是内含多元合理分歧、同时吁求正义之特征。32正是在这个意义上，民主立法在价值分歧背景之下有着社会尊重的构成性地位。33因此，民主立法既是道德平等过渡到政治平等的最佳方式，也是道德平等的构成要素(之一),是传达对公民平等之关切(政治领域)的唯一可选方式以及政治正当性的基本元素，具备的是内在价值。

三、民主立法的内在价值之二：公共自治

民主立法具备内在价值的第二个论据是它构成了公民的公共自治。民主立法是公民集体行使自治的体现和载体。基于人际间的道德平等地位以及公共推理的内涵，没有人可以仅仅依照自己的良善观念就能为他人设定强制性规则、指导别人应当如何生活，这种约束彼此的法律应当通过共同自治的方式加以制定。民主立法正是承接了这样一种愿景，表达了公共自治的要求。

(一)民主立法是公民在行使公共自治

自治(autonomy/self-rule)是自康德哲学以及新康德主义对功利主义的批评兴起以来，伦理学中两个核心的规范性概念之一，34业已成为一个全球范围内重要的道德、政治和社会理想。35其观念史的(部分)变迁过程大致如下：早在古希腊时期，柏拉图(Plato)就将灵魂的统治部分视为最高的自我，亦即人的纯粹的理智部分，它奠基于纯粹的观念，这开辟了对自治概念进行理解的一个重要流派；其后被奥古斯丁(Aurelius Augustinus)所承接与发扬，主张真正自由之人是只受灵魂理性部分指引之人；卢梭(Jean-Jacques Rousseau)则在政治领域中用公意——自我立法的集体表达——概括了这一精髓；康德(Immanuel Kant)深受卢梭的影响，将自治(道德自治)作为其道德理论的核心概念，主张自治是一种从非偏私的观察者立场出发的自我立法，这也构成了自由的道德之人的主要内涵；康德之后，密尔(John Stuart Mill)在《论自由》一书中发展出了区别于道德自治的个人自治之版本。36但到当代之后，除了康德传统，自治这一概念并未受到很多分析哲学传统的关注，学术界多用自由替代自治。大致从20世纪七八十年代开始，理论家们开始重新注意到自治的重要意义与地位，并催生出大量的论著、阐释以及应用。37

本文不打算处理关于自治的复杂争议，而是取其低限度的共识。自治的基本含义是指自我管理或自我指引，鼓励个人成为自己生活的作者，并将此视为一种值得追求的理想。自治大致包含了两类条件，一类是本真性条件(authenticity conditions),亦即成为真正的自我，拥有属于自己的思考、选择和追求，包括对自我的支持、否定、反思或批判，拒绝外在对自我的控制；另一类是能力条件(competency conditions),这是因为，要想实现本真的自我，则需要一系列的能力，包括心理能力、身体能力、独立性和环境支持等。38这两类条件可以从自治的词源内涵看出来，其是由自我(self)和治理(rule)两个部分组成，自我对应的是本真性条件，而治理对应的则是能力条件。

在现代社会，人们已普遍将自治视为个人良善生活的核心要素。现代社会当中人口迁移便利，技术与经济发展日新月异，家庭、社会流动频繁，宗教祛魅、世俗主义流行，价值观念多元并存，并推崇人权保护等。39这些特性极大地支持了自治在个人生活中所处的核心位置。但核心位置不等于唯一位置，一种成功的良善生活自然离不开自治，但仅有自治并不充分，它跟人的道德运气、家庭出生等都有重要的联系。因此，自治的生活并不等于自我实现(self-fulfillment)的生活。有时候，自治的价值也可能需要与其他的价值相竞争，保护和促进个人自治并不会始终处于绝对的地位。40

民主立法就是公民通过行使公共自治以共同创造法律规范的过程。我们可以将自治区分为私人自治和公共自治。私人自治是指公民指引和规划自身私生活的一系列面向，它主要指向的是一系列消极自治权(例如免于伤害的权利、生命权、表达自由等)、正当程序的权利(任何政府机构要剥夺或限制公民的权利时都应当遵循正当的程序)等。公共自治是指公民出于公共利益参与到法律与政治等公共生活中所展现出来的自治面向，其最为集中的体现就是公民参与政治的权利，亦即我们常说的人民行使当家作主的权利，例如参与选举、投票、提出议案、参与审议等，它直接指向的就是一系列参与程序与立法程序。民主立法就是公民在行使公共自治，集体地实施自我立法。41

将民主立法视为公民的公共自治，这一看法是受启发于哈贝马斯(Jürgen Habermas)的宪制国理论。哈贝马斯指出，在以往对于政治正当性的论证当中，存在着两种相互对立的立场：一个是经典的自由主义，它起源于洛克(John Locke),强调非个人的法治和对个人自由的保护，认为民主过程受限于和服务于个人权利，以确保个体追求他们自己的目标和幸福的自由；另一个是共和主义传统，它起源于柏拉图和亚里士多德(Aristotle),其后重塑于卢梭，其推崇民主立法过程的集体审议，认为起码它在理想意义上可以引导公民对共同善达成一致，根据这个观点，人类自由的最高价值不在于追求私人偏好，而在于通过政治参与实现自治。因此，共和主义传统倾向于把政策和立法的正当性奠基在人民主权之上，而经典的自由主义则倾向于把立法正当性奠基在保护个体自由之上，个人自由则经常通过一系列的人权实现具体化。42哈贝马斯进一步指出，鉴于实在法的双重性——有效性(正当性，宣称有正当的统治理由)与事实性(实定性，由权威机构制定与颁布),法律正当性将取决于以下两个方面：一方面，法律必须保障私人自治，保护他们追求自己成功和幸福的自由；另一方面，因为法律是合乎情理的个体能够同意的理性限制，所以法律必须保障公民的公共自治，法律秩序可以被视为源于公民个人理性的自我立法。而上述经典的自由主义传统和共和主义传统似乎都是各自强调了自治的一面，进而片面地将其作为法律正当性之根基。43但私人自治与公共自治两者具有同源性，且价值平等、不可偏废。当然，也不可忽视公共自治有反身塑造私人自治的微妙作用。44民主立法显然就是最好的例证。

(二)公共自治具备内在价值

民主立法构成了公民的公共自治之运用，如果公共自治具备内在价值，那么民主立法也将具备内在价值。但关于公共自治是否具备内在价值，学术界存在争议，需要进一步的论证。比如约瑟夫·拉兹(Joseph Raz)指出，自治本身只具备工具价值，只能依附于实质结果的价值，由此推论出作为公共自治的民主立法自然也只具备工具价值。在拉兹看来，民主立法的价值不可能独立于实质的结果价值，对程序公平与公共性等价值的诉求并不能改变其作为服务于个人福祉之手段的性质。民主作为一种公共自治方式，包含了两个互相关联的要素：一个是参与，另一个是借由得出决定所具备的工具性。民主制度是促进一个好政府和好结果的工具，其证成力量源自对好结果的促进能力。45参与作为自治的一种方式，的确其本身就具备价值，为公民提供了实施影响政府之决定的机会。但是，这种参与的价值无法折抵民主促成好决定或好政府的工具价值。参与是个人自治价值的载体，而自治本身的价值必须依赖于自治的结果，只有实现好结果的自治才具备价值。因此，自治具备的是双重面向：第一重面向是自我定义或自我创造；第二重面向是这种自我定义与自我创造的价值只取决于成功地促进了个人的福祉，若无助于个人福祉，则第一个面向的价值就被自我取消或自我击败。46因此，民主立法的价值依附于良法之结果价值，不具备独立评价的空间。

对此，本文有三点回应，从而支持公共自治具备内在价值这一结论。首先，拉兹虽然看到公共自治作为一种政治参与其本身就具备价值，但这种价值并不仅限于给予公民平等参政的机会，而是还有着下文将论证的认识论价值，这种认识论价值之评判，不同于对民主立法的结果评判。其次，公共自治与公共自治的结果或目标无法截然分割。公共自治既是保障公民福祉和权利的工具，同时又与个人福祉无法分离，因为只有实施公共自治，我们才可能实现个人福祉。民主立法赋予个人福祉和个人权利以内容与形式，发挥了一种阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)所讲的建构功能(constructive function)。47反之，我们拥有的个人福祉和个人权利是我们拥有公共自治的价值前提，否则公共自治将无从谈起。48最后，公共自治的参与(过程)价值无法完全被其结果价值所折抵或取消。

为何公共自治的价值就完全取决于其促进的结果之价值呢?这里面难道不存在价值的不可比较以及不可通约的问题吗?例如一个通常的民主立法过程是：经过公民普遍选举，选出合适的代表组成立法委员会，再由这些立法委员会的委员们按照公正、平等和理性的审议程序制定出法律。最终的立法结果固然非常重要，但我们可能并不会只依照立法结果来评判立法过程。不妨对比以下两种情形。情形A:一个国家经过不够充分的民主程序，制定出了一部结果很正义的法律，例如消除了更多贫困；情形B:还是这个国家，充分遵循了人们所主张的民主程序，但制定出来的法律稍微不如情形A那样正义，消除的贫困较少。这两种情形孰优孰劣?情形A一定优于情形B吗?可能在两者的法律正义程度相差悬殊时，情形A会胜出；但相差不大时，情形B体现出的更多民主程序价值亦会影响我们的评判。由此可见，原则上程序价值和结果价值无法绝对排序，只能在特定情形下对比各自价值的满足程度展开权衡。但即使如此，我们或许还会面临一个很有争议的问题，即价值的不可通约以及不可比较问题。结果价值和过程价值之间可以相互比较吗?即使能够比较，也不一定就会支持结果价值完胜过程价值的结论，完全存在两者不相上下的可能性。49

四、民主立法的内在价值之三：认识论价值

如果说对于民主立法所具有的平等尊重和公共自治这两个内在价值学术界多少已经有些涉及(主要集中在对人民当家作主权利的强调),50那么其最后一项内在价值即认识论价值则是目前最为人们所忽视的。根据前述对民主立法的内涵阐释，我们知道它摒弃了聚合式民主立法模式和简单的多数决原则，强调立法过程中理性慎思之重要性，从而将立法活动由贫乏的投票转变为互相学习以及意见交换的过程，从注重公民的共同决定转变为注重公民的共同思考。这使得民主立法成为一项信息判断和信念调整的理性化活动，凸显出一种认识论价值。民主立法虽然其目的在于追求更为可靠和更为正确的法律规范，从而让法律的正当性根基变得更为牢固，但其认识论价值有着独立的规范性标准，并不完全依附于最终的良法结果之评判。51

(一)民主的认识论观念

从目前学术界的论述来看，不论是持民主的工具论观点者，还是支持民主的内在价值论者，都没有正确看到民主的认识论转向。52民主作为一种立法决策过程的意义在于，它让我们得以更可能接近正确结果，起码它的潜能相对于其他决策方式而言有更大的优势。“对于认识论民主者而言，民主的目的是‘追寻真理’。对于他们而言，民主之所以比其他决策形式更可取，就是因为它的确能够做到。对于认识论民主者而言，根据同样的标准，一个民主决策规则要比其他规则更好。”53民主过程的一个特殊意义在于其拥有更加接近真理的能力(潜能),这种真理之判断自然是独立于民主过程；但真理或者正确结果无法吸收掉民主过程的认识价值，它仍是相对的独立价值。

为此，民主认识论者提供了进一步的解释。例如科恩(Joshua Cohen)指出，民主是以下三个特性的混合：第一，一个正确结果的独立标准。此处所说的独立，是相对于民主决策过程而言的，这个结果是先于或外在于实际的民主决策过程，它自身有着独立的判断标准。第二，一个关于投票的认识论解释。投票是一种民主过程的输入行为，投票行为将影响民主结果的质量。投票表达了选民们关于正确政策的信念，而不是个人对某个政策的偏好。因此，民主决策不是关于人们持有的价值，而是关于他们的信念。第三，一个作为调整信念过程的决策之解释。从人们可以获得的证据来看，民主决策的过程要求个体调整他们关于正确结果的信念。认识论民主就是要将决策过程视为共同判断信息的理性过程。基于这个视角，民主不是特定价值的理性追求，而是关于正确结果的信念。54民主过程是一个公民们通过对他人价值的认同和移情，从而富有想象力地将他们自己的价值信念重构为公共规范的过程。55因此，民主本身不再仅仅是一个决策过程，而是转变成了一个旨在获得共同利益和共同理想的认识过程，是真正依据理性的自治。56

此处有必要对信念做进一步的解释，认识论民主背后一般会关涉某种特定的认识论取向。一般而言，知识/认识就是一种能够得以证成的或可辩护的信念(justified beliefs)。比如，我持有“太阳总是东升西落”这个信念，经过大量的科学实证观察和物理学原理支撑，确证了我的信念为真，那么我的这个信念就转变成了初步的知识。但认识论民主会将认识过程本身看作是独立于正确结果的信念调整或者理性化过程。至于如何评判这种信念调整过程，则取决于不同的认识论预设。

从以上表述来看，似乎暗含的是结果主义认识论。结果主义认识论关注的是社会实践和制度在认识真理价值上的影响，亦即它们如何促进或有助于知识的产生。57因此，评判民主过程或民主程序的标准在于它对我们在达成正确结果或追求真理上所发挥的作用，而正确结果和真理本身独立于民主程序的评判标准。但这种认识论仍可能吞噬民主认识价值的独立性，为此有学者提出了程序主义认识论，主张只根据智识实践的内在价值判断其认识属性，而无关乎智识实践的结果或方法。58例如海伦·朗基罗(Helen Longino)指出，认识是一种固有的社会过程，包括了三方面的含义，分别是生产知识的实践、知道和知识的内容；生产知识的实践过程本质上是由社会所塑造，因为知识生产本身就镶嵌在特定的实践当中，但这些过程不能化约为信念的理性证成，因此认识价值就植根于这些过程本身，而不是其结果。59将这种程序主义认识论扩展到民主层面，就会支持一种程序主义的民主认识论，它显然有别于结果主义的民主认识论。60

当前，民主的这种认识论观念之影响正在不断扩大，甚至在最为强调客观性和实证性的科学界也已产生了巨大的能量。在科学哲学的讨论中，逐渐显现出科学的民主化转向，认为科学研究亦需要民主和自由的氛围，唯有通过对非科学内容的兼收并蓄，才能使得科学的发展处于无限可能之中。61科学知识并非是对实在和自然的反映，而是一种社会建构，这种建构具体而言就是科学知识生产者之间由民主商谈而达成共识的过程，科学知识是多位科学家的智识交汇，是对各种批评意见的综合。62这预示着自然对真理裁决的霸权不断走向衰落，而民主为科学知识确立标准正在兴起。63

(二)民主立法的认识论价值体现

根据民主的认识论主张，民主实践带来的认识意义可以脱离民主实践的结果而具备独立的价值。我们可将此运用到对民主立法的价值讨论中来。民主立法的一个出发点就是处理现代社会所特有的政治困境，即合理的多元分歧。首先，鉴于罗尔斯(John Rawls)所称的“判断的负担”之存在，这种分歧广泛而深刻，只要允许人们自由行使自己的理性，就必然产生这种结果，64这一事实无法消除。它是一种真正的分歧，是人们对应当制定何种法律、甚至如何制定法律所产生的分歧。65其次，原则分歧并非如罗尔斯所主张的那样只存在于善观念和整全性学说领域而不存在于政治领域，政治领域可以提炼出一个合理共识。用罗尔斯的这种观点思考正义问题可能并无不妥，但如果用来思考政治正义问题则有待商榷，因为我们甚至在关于政治观念的根本原则上也会产生合理分歧，这种分歧无法通过达成实质共识而消除。66原则分歧的政治环境凸显了民主立法的重要性。

根据审议民主的要求，民主立法一般要具备如下特征：(1)参与立法的各方(或代表)拥有平等的决定权，在立法过程中都是自由而平等的主体，互相不能作为对方的权威或者受到额外的权威之约束；(2)参与立法的各方成员应当尽可能地获得关于立法提案的所有信息，因为这些信息是判断立法提案合理性的事实以及价值基础；(3)立法的审议过程应当是充分自由而合乎情理的：一方面，参与立法的成员之间是平等的，各自也都拥有独立而自由的判断权；另一方面，成员们必须为自己的判断和意见提供理由，正是这些理由使得每个判断和意见被其他人所接受，而不至于只是在表达各自的偏好和直觉；(4)立法提案的结果和权威应当取决于最终的程序而非实质正确性，因为立法成员们既可能达成了共识，也可能未达成共识，最终仍需要诉诸投票程序，多数决仍是必要的。67从这个意义上看，审议民主改变以及扩展了对民主立法的传统认识，将理性自由之审议而不是投票与表决视为其核心内涵。当然，这并非主张价值相对主义和否定价值客观性，价值问题仍可能存在客观为真之答案，但它无法直接决定立法结果的正当性；即使价值客观论是对的，它此刻也无法帮助我们解决立法中的分歧问题。68

正是基于对各方自由而平等地参与草案审议以及充分获取信息等民主立法之内涵的梳理，我们才会意识到民主立法不仅是出于对良法结果之追求，而且也体现出认识论价值。民主立法的许多特征固然可以通过程序权利或程序公正得以解释，但还有很多内容是程序正义所无法涵盖的，例如法律提案要有理由说明，不管是支持还是反对提案内容都要说明理由，而说明理由要清晰、保持前后融贯，任何意见都要接受相关的质疑，等等。这些我们也都可以从各国的民主立法实践中得到印证。例如在欧盟的民主立法机制中，非常注重保障各方的平等参与以及积极性之调动，任何公民均有对法律草案提出意见的机会和权利，既包括内部有关机构的参与，也包括外部的公众参与，避免独断和审议信息的闭塞。69又如美国联邦政府在20世纪80年代就借助互联网的技术力量开启了政务电子化进程，而电子化规则制定程序不仅仅简单实现了民意收集工作由线下到线上的转换，更实质地改变了评议意见的属性，促成了大众意见向公众舆论和理想的立法商谈转化；公众舆论的判断标准并非所谓的事件之真或客观事实，而是主体间是否进行了自由交往和商谈。70再如我国现今正在积极发展和推进的“全过程人民民主”,既重视民主选举，也重视民主协商和民主决策。特别是在人大立法活动中，既会保障专家的参与，保障对相关问题审议的业务能力，也会非常注重吸纳社会公众的参与，践行开门立法、全民立法。这其中固然有保障人民当家作主的权利之考虑，71但也要看到这种意见交换、民主审议本身就是一种知识生产的实践活动，需要满足上述生产实践本身的规范性要求，而这些要求和标准并不需要根据最终的立法结果来评估衡量。立法结果的良善评估一般只考虑法律内容的良善以及程序是否公正，不会注意到民主立法蕴含的知识生产实践属性，这种属性的评估标准是独立的。比如，立法议案是否有从不同角度展开了讨论、相关信息和证据有无经过批判性考察、立法提案有无事先的理由收集和说明、理由说明是否清晰、审议是否充分等等。

一旦民主立法的认识论价值得以确立，它还将帮助我们调和目前关于民主立法的工具论和程序论的各自优缺点。工具论只看到民主立法对良法之结果的追求，忽视了此追求过程的独立意义，民主立法程序和过程还具有知识生产能力，它区别于良法结果。程序论只看到民主过程的重要性，但强调的重点始终是公正与平等，无法使得民主程序与其他公平程序(例如抛硬币、掷骰子等一些无关乎知识生产的程序)相区分开来，也忽视了民主立法对良法结果的促进潜能。72如果民主立法的认识论价值得以成立，那么至少可以悬置工具论，从而将重心放在立法的民主过程，这种过程的认识论价值独立于结果的评判标准；同时又可以与程序论区分开来，因为纯粹的公平程序既无关乎良法结果，也无关乎民主的认识能力，特别是关于民主作为知识生产实践活动蕴含的积极意义。

结 语

学术界普遍认识到民主立法的重要性，但工具论的观点无法匹配其地位。工具论并非对民主立法价值的最好理解，它既无法回答我们为何要坚持推进民主立法的问题，也无法塑造立法应有的尊严。为此，本文提出并论证了民主立法的内在价值论，认为民主立法具备三项内在价值，分别是平等尊重、公共自治和认识论价值。这三项内在价值间既有区分和侧重，也有支持和依赖。平等尊重是基石，它确立了现代社会民主政治的价值基础，基于此才会鼓励公共自治和公共理性，重视公民的理性能力及其运用，进而保障公民在民主实践中的信息获取权及判断权，让立法过程变为公民互相学习和共同思考的知识生产活动。而有序的知识生产活动反过来也将深化平等尊重的内涵，以及拓展公民公共自治的智识意义。当然，民主立法的内在价值是否只包含了这三种，是否还有其他内在价值?73这将是本文乐意看到的开放性问题，这种争议恰是本文写作意义的印证。

对民主立法内在价值论的提倡，并非完全排斥民主立法可以作为实现良法善治之工具。相反，是要在工具论基础之上做补充和深化，让我们更为深刻地看到民主立法原则的复杂属性和独特价值，进而助力立法品质和立法尊严的塑造。本文真正反对的其实是民主立法价值的一元论。那种一元论认为民主立法的价值要么完全取决于良法结果，要么完全取决于程序正义，只能出于单一价值的考虑。本文支持的是二元论甚至多元论，既看重民主立法的工具价值，更重视民主立法的内在价值。但在民主立法的工具价值和内在价值这二者当中，内在价值才是支持民主立法的核心理由或内在理由，因为它们是以超越情境的、统一的和稳定的方式支持民主立法原则；相比之下，工具价值是外在理由，它们受制于具体情境下的结果判断，故而是不稳定的、偶然的。74当然，内在价值并非总是占据价值序列中的统治地位而免于权衡，内在价值不等于绝对价值。

最后需要声明的是，作为一篇立法法理学的论文，75本文的问题意识是一般性的而非地方性的。本文将目前学术界的一些既有看法理论化，将其构造为关于民主立法价值的一般性观点即认为民主立法只具备工具价值。本文所论证的民主立法具有内在价值亦是一般性观点，它尽最大程度避免以任何单一的国家作为论述对象，侧重的是民主立法的一般制度结构而非特定国家的政法实践。从一般与特殊的关系来看，它理所应当也适用于中国的社会主义民主立法实践。76民主既是全人类的共同价值，更是我国长期坚守的一个重要政治理想，其内涵从来就不限于对良法等外在结果的追求，也不应当仅仅作为单纯的治理手段来看待。在我国的民主立法实践中，不仅要重视良法善治的提倡以及在此基础之上的立法评估，而且还应当积极追求实现上述的几项内在价值。正是因为这些内在价值的存在，民主立法才变得更为独特和有吸引力，才更值得坚守，也才更能够将各个社会阶层团结在民主制度之中，释放全体人民的智识潜能、参政活力及法治变革动力，77尽早实现社会主义所蕴含的共同自由与共享共治。

参考文献

[1] .叶会成：“权威、自治与实践合理性——重访‘权威悖论’”,《法制与社会发展》2019年第3期。

[2] .黄建武：“科学立法与民主立法的潜在张力及化解”,《地方立法研究》2020年第2期。

[3] .Joshua Cohen,“A Epistemic Conception of Democracy”,Ethics,Vol.97,No.1 (1986).

[4] .Allen Buchanan,“Political Legitimacy and Democracy”,Ethics,Vol.112,No.4 (2002).

[5] .Fabienne Peter,Democratic Legitimacy,New York:Routledge,2009.

来源：法学家. 2022(02)