2021年《民法典》实施，其对宅基地使用权的规定较之前《物权法》的规定未有大的变化。《乡村振兴促进法》和新《土地管理法》在宅基地制度方面均持谨慎态度，考虑宅基地改革经验尚不成熟而未予入法。12018年初，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》,在深化农村土地制度改革中，提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。宅基地“三权分置”政策的提出在很大程度上是为了解决实践中大量存在的宅基地和农房闲置问题，2其中适度放活宅基地和农民房屋使用权可以说是上述政策目的实现的根本途径。放活宅基地使用权就是允许对宅基地的利用突破现有的居住保障功能，通过用途改变、流转等方式体现宅基地的经济利用价值。3在改革试点地区，宅基地不再被禁锢，而是通过制度创新探索对宅基地的经营性利用和流转，以实现“三权分置”,推动乡村振兴。宅基地“三权分置”的权利属性和法权结构在理论界尚存在争议，4但宅基地从只允许居住自用到放开经营性利用和流转的制度改革方向已然明朗确定。5随着宅基地使用权的放活，彰显宅基地财产属性的土地增值收益显现。与自住保障功能下的无收益状态不同，新增的宅基地上土地收益如同一个新鲜诱人的蛋糕，利益相关方都想分得一块。从试点实践来看，有地方已出台农户和农民集体分享宅基地增值收益的规则，说明该部分收益分配问题已然凸显，但规则差异较大，暴露出权利关系厘清认识不足等问题，理论研究尚有待进一步深入。利用宅基地开展经营性活动及流转中所产生的土地增值收益如何分配将关系到农民的切身利益，制度设计的合理合法性亦将影响宅基地使用权的放活改革以及集体土地所有权的落实保障。因此，有必要对这一问题进行探讨，并提出制度设计方案。

一、逻辑起点：“三权分置”下宅基地增值收益界定及分配制度检讨

集体经营性建设用地入市实践中，土地增值收益的分配备受关注。6一个制度的推行与成败，往往与利益博弈和配给密切相关。宅基地改革亦不例外。实际上，有关宅基地增值收益分配问题一直以来讨论热烈，但由于宅基地长期以来囿于其社会保障功能而被限制流转和经营利用，对于其增值收益的研究，也限于宅基地被征收进入国有建设用地市场后价值陡增带来的收益分配和发展权归属等的思考。7随着社会经济的发展，农村发生着深刻变革。农民土地财产价值日益凸显，与其承载的社会保障功能冲突日渐突出。宅基地改革实践以经济利用为核心，8试图找到破解之道，直到宅基地“三权分置”政策的提出，为宅基地各种禁锢的突破带来了新的契机。在宅基地无偿、无期限取得的保障性制度背景下，放活宅基地使用权，允许改变用途进行宅基地经营性利用和流转，势必带来巨大的增值收益。9这些增值收益与征收背景下的增值收益迥然不同，它是宅基地“三权分置”政策红利的产物，也是宅基地改革推进的内在动因。

(一)“三权分置”下宅基地增值收益之界定

基于适当放活宅基地使用权的政策出发点，本文所研究的宅基地收益是指原始取得宅基地的农户经营性利用和流转宅基地使用权时形成的土地收益。从改革试点实践来看，主要包括：

1.农户经营性利用宅基地形成的土地收益

现行法规定下，农村宅基地使用权由农户无偿取得，用于建造住宅及其附属设施，主要为了实现对农民的居住保障。事实上，实践中对宅基地的经营性利用长期存在且较为常见，比如自家或相邻几户共同开办“农家乐”。10在成都、广州等地，“农家乐”发展较快，亦出台了相应管理规定。11农户通过“农家乐”等形式利用宅基地，已经超出了居住保障的使用目的，其经营性价值得以彰显，用途改变上的政策红利带来宅基地的增值，形成土地增值收益。需要指出，经营性利用宅基地的土地收益被包含在农户获得的总体经营性收益中，应当予以区分出来。

2.农户流转宅基地使用权形成的土地收益

允许有条件流转宅基地是放活宅基地使用权的重要形式。现行法规框架下，宅基地使用权只能用于农户居住或在本集体经济组织成员内部进行流转，其只体现了占有和使用的权能。12“三权分置”政策下，宅基地改革试点地区探索不同的流转方式，一定程度上允许社会主体参与流转，扩大了宅基地使用权流转范围和用途，形成流转市场，体现了宅基地的交换价值。放开宅基地使用权的流转彰显了宅基地的财产属性，必然进一步释放被禁锢的土地价值，从而带来增值。具体而言：

第一，出租。

实践中，农户将闲置农房和宅基地出租给他人使用的现象比较普遍。一些试点将承租人限为本集体经济组织成员，如天津市蓟州区、江西省余江县。也有一些地方允许社会主体向农户承租宅基地，如重庆市大足区规定城镇居民可租赁农村宅基地。13宅基地“三权分置”政策出台后，出租成为放活宅基地使用权的一种被普遍接受的流转方式。14如浙江省安吉县就形成了宅基地租赁使用权流转模式。15在该方式下，出租农户将其宅基地不超过20年期限的使用权租赁给其他主体，并获得土地收益。一般情况下，农户与承租人约定的租金包含了房屋和土地两部分对价，宅基地租赁收益应当是从总租金中将房屋租金剥离后的部分。

第二，转让。

现行国家政策禁止城镇居民受让农民住房和宅基地。16宅基地使用权合法受让主体被限于本集体经济组织成员。17在宅基地“三权分置”政策下，试点地区不断探索在农户不丧失资格权的前提下宅基地使用权转让的途径。18如浙江省义乌市允许跨集体经济组织转让宅基地使用权，但仍限于农户身份，转让后使用年限最高为70年；19浙江省德清县允许宅基地使用权转让，且受让人不受身份限制，转让最高年限为30年，到期后由资格权人收回宅基地使用权。20一般情况下，农户转让宅基地使用权后不得再申请取得宅基地。农户转让宅基地使用权将一次性获得土地转让金，该笔资金就是宅基地转让的土地收益。

第三，入股(联建)。

利用宅基地使用权入股与社会主体联建房屋，是试点地区放活宅基地使用权的有益尝试。如四川省泸县探索了“共建共享”模式，21即农户与社会主体一方提供土地一方提供资金合作建设，房产权利双方按约定共享；土地权利方面，社会主体获得约定享有的部分房屋所有权相应分摊土地部分一定年限的建设用地使用权，商业40年，住宅70年，农户仍享有约定拥有房产分摊土地部分的宅基地使用权；社会主体建设用地使用权到期后土地权利回归农户，农户继续享有完整的宅基地使用权。该模式下宅基地收益较难体现，实际上是农户将部分面积的宅基地使用权转让给社会主体，交换的对价是社会主体出资建造约定由农户享有的房屋及其上所有权，因此，农户在共建中享有房屋的价值应当是其宅基地的使用收益。

这里需要指出的是，上面提到的宅基地收益就是宅基地增值收益。参照《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第6条第2款的规定，土地增值收益应是指使用或流转土地所得收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。在我国，宅基地的取得原则上是无偿的，即取得成本为零；22宅基地本身就是建设用地，具有一定符合居住条件的基础设施建设，不存在生地变熟地的问题。目前宅基地的经营性使用和流转仍多限于与住房相关的利用，涉及房屋改造的较多，但涉及土地开发的较少，可以说，基本没有土地开发支出。从宅基地增值收益的本意来看，增值应当是现值与原来价格的差异，23而宅基地在不允许经营性利用和流转时是没有价格的，按取得价格来看，农户是无偿取得的。因此，宅基地利用或流转收益本身就是土地增值收益。

(二)“三权分置”下宅基地增值收益分配制度之检讨

“三权分置”改革带来了宅基地新的增值收益，有利益必然要明确分配机制。但试点实践和理论界都对此问题关注较少。究其原因，主要是因为宅基地“三权分置”改革尚浅，实践探索和理论研究还都在摸着石头过河，没有形成较成熟的经验。关于“三权分置”下放活宅基地使用权的态度，政策上就明确为“适度”,实践中各试点也较为谨慎。从上面宅基地增值收益取得途径即可见一斑。“三权分置”政策带给宅基地增值收益的凸显，还有赖于宅基地制度改革的进一步深化和对宅基地管制的进一步放开。但即便如此，宅基地增值收益分配的理论基础和法律关系仍有必要研究清楚，构建起清晰的收益分配方案才能为宅基地“三权分置”改革提供有力支撑，未雨绸缪，避免各方主体因利益分配不均对改革的掣肘。

借鉴集体经营性建设用地入市中的收益分配制度，结合试点地区24宅基地管理办法中有关土地收益分配的探索，以构建兼顾个人、集体和国家的分配方案为目标，宅基地增值收益分配制度应当重点厘清以下问题。

第一，主体方面谁应当分享宅基地增值收益?在宅基地经营性利用和流转中，原始取得土地的农户是直接参与者，宅基地利用和流转的对价也由农户直接获得。但农户只是宅基地的使用权人，与作为所有权人的农民集体之间谁是享有宅基地增值收益的权利主体?另外一方应否参与收益分配?在乡村振兴战略实施中，土地价值的增加很大程度上取决于周边环境和基础设施的改善，地方政府的地租贡献是否可以让其分享宅基地的增值收益?这些问题在实践中缺乏有效的、可以借鉴的经验和相应理论研究，亟待解决。特别是集体参与分配的权利基础涉及集体土地所有权这一复杂问题，且集体在宅基地使用权流转和经营性建设用地入市中的地位不同，应当如何构建以落实集体土地所有权为着眼点，以放活宅基地使用权为目标的集体参与宅基地收益分配方案，是一个关键问题。

第二，方式上各主体应如何参与收益分配?在宅基地增值收益分配中，农户、农民集体和地方政府应当以何种方式参与收益分配呢?在集体经营性建设用地流转增值收益分配中，实践中地方政府以调节金方式分得利益。那么调节金是否适用于宅基地增值收益分配?是否要建立宅基地增值收益调节制度?此外，改革试点中很多地方探索了宅基地有偿使用，针对“一户多宅”等情况，农户需要缴纳有偿使用费，那么有偿使用费与宅基地经营性使用和流转的增值收益之间是什么关系?增值收益分配如何与有偿使用费制度进行衔接?这些问题尚缺乏系统梳理和探讨。

第三，对于集体收益应如何管理?宅基地增值收益分配管理制度是保障分配机制落实的关键，部分改革试点已对此给予了关注。如重庆市大足区规定了宅基地收益分配程序；浙江省义乌市规定了集体所得宅基地使用权流转收益的使用和内部分配，即集体获得的该部分收益的用途；浙江省德清县仅规定了收益分配比例和程序，但没有明确集体所获收益应当如何使用。可见，实践中对宅基地增值收益分配的比例、程序、使用等一系列管理规则尚欠缺统一系统的制度，亟须建立并完善。

二、理论剖析：“三权分置”下宅基地增值收益分配的问题回应

(一)权能理论：农户与集体分享收益的权利基础

1.农户获得收益的权利保障

我国《民法典》第362条规定，宅基地使用权人仅享有占有和使用宅基地的权能，没有将收益权能纳入其中。从权能分离理论来看，宅基地所有权人仍保留收益和处分权能，仅将占有和使用权能让渡给了宅基地使用权人。这是否就意味着农户不能享有经营性利用和流转宅基地的增值收益呢?本文作者认为，在农村土地制度改革背景下，农户应当是获得宅基地增值收益的主体。

首先，用益物权本意要求扩大宅基地使用权权能。“宅基地使用权在物权体系定位上属‘用益物权’,‘用益’即为‘使用和收益’,反映着用益物权的两大权能。”25根据《民法典》第323条的规定，用益物权应当具有占有、使用和收益权能。当然，并非所有的用益物权均具有收益权能，26但与具有相似属性的建设用地使用权相比，宅基地使用权的权利内容受到了极大限制。将宅基地使用权限于占有和使用权能，是为了维护宅基地使用权的福利保障功能，保护农民的利益。27但随着城乡经济的不断发展，宅基地的财产属性日益彰显，仅体现宅基地福利性的权能立法已经不能适应社会和时代的发展。改革实践和物权理论都要求宅基地使用权回归一般用益物权的权能范畴，将收益权能纳入其中。很多学者也指出，应当在立法层面赋予宅基地使用权完整权能。28

其次，国家政策提出要保障农户宅基地用益物权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列重要文件都指出要“保障农户宅基地用益物权”。如何保障?就是“要依法保障农户宅基地依法取得、使用、收益的权利”。29其中，保障收益权是对农民利益最有力的保护。宅基地“三权分置”政策要求保障农户资格权，资格权在很大程度上体现为农户对土地收益的享有。由此，政策上鼓励赋予农民完整的用益物权，农民应当享有宅基地收益权。

最后，基于宅基地使用权利用和流转法律关系，农户应当获得宅基地使用权增值收益。宅基地改革试点地区赋予了农户宅基地上收益权能，因政策上的突破，农户在经营性利用和流转宅基地时可以形成有效的法律关系。在经营性使用宅基地中，农户利用自己的宅基地获得经营收入，其中包含了土地收益，农户既是土地供给者又是土地使用者，土地收益应直接由农户获得。在宅基地使用权流转中，农户与转入方达成协议约定土地使用对价，农户是合同的直接参与者，按照合同相对性理论农户也应享有宅基地使用权收益。

鉴于此，尽管现行立法限制尚未突破，但农户应当享有宅基地使用权的收益权能。《乡村振兴促进法》提出全面实施乡村振兴，要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。那么，赋予宅基地使用权人收益权能，使农户享有基于合同关系获得土地增值收益的权利基础，将有助于理顺经营性利用和流转宅基地所形成的法律关系，彰显宅基地财产价值，保障农民土地权益。

2.集体分享收益的正当性

在经营性利用和流转宅基地的法律关系中，集体不是直接的参与者，那么集体是否应当分享宅基地增值收益呢?集体是宅基地的所有权人，尽管在宅基地上设立了用益物权，让渡了部分权能，但集体基于尚保留的权能，应当分得宅基地增值收益。

集体土地所有权是一个较为复杂的概念，尽管《民法典》物权编在所有权部分规定了以土地为核心的集体所有权，但学界对集体土地所有权权能内容的解读仍莫衷一是。30依据列举具体权能的所有权定义，所有权一般具有占有、使用、收益、处分四项权能。31但有学者认为集体土地所有权不同于一般私人所有权，32它本质上是一种新型总有，33应当赋予集体土地所有权经济功能实现的权能、社会保障功能实现的权能以及因公共利益使其权能受到限制的利益补救权能。34基于这样的认识，集体所有权因其主体的群体性，在权能上还应具有管理方面的权能。35

首先，集体基于收益权能应分享宅基地增值收益。集体通过无偿分配方式将其所有权中的占有和使用权能转移给宅基地使用权人，以实现农民的户有所居。宅基地上的收益权能不是基本保障功能应涵盖的范围，因此，农户无偿取得的宅基地使用权中不应包含收益权能。有人提出同样具有保障功能的农用地上土地承包经营权人就享有收益权能。但应当看到，农用地是生产资料，农民需要通过占有和使用农用地获得收成才能保障生活的；而宅基地是生活资料，通过占有和使用在该土地上建造住宅及其附属设施就可以给农民提供保障。可见，集体在无偿分配宅基地使用权时仅让渡了占有和使用权能，仍保留着收益权能。

如前所述，随着宅基地财产属性日渐凸显，应当赋予宅基地使用权人更完整的用益物权，即使其权能扩大至收益权。需要指出，这里的宅基地收益权能，不应与占有和使用这样的社会保障功能实现权能一样，由所有权人无偿配给，也不是农户在无偿取得宅基地使用权时当然享有的。具体而言，无偿分配宅基地是为了保障农户住有所居，仅限于对宅基地的占有和自住使用。如果农户经营性利用和流转宅基地，扩展了土地用途，增加了农民财产性收益，实际上就超越了宅基地原本的福利性。因此，农户享有收益权能，宅基地就不应再无偿取得了，而应当通过有偿方式从所有权人手中获得，这样农户才能正当地经营性利用或流转宅基地。

其次，集体基于管理权能亦应分享宅基地增值收益。管理权能被认为是与占有、使用、收益和处分权并行的一项集体所有权权能，是为了保障集体所有权及其成员用益物权行使的权能。在宅基地经营性利用和流转中，集体作为所有权人的管理权能主要体现在两个方面：一是土地用途管制，二是公共服务提供。宅基地本是自住用地，但经营性利用和流转后，土地用途势必扩大，属经营性用地，这就需要集体对本村用地规划的调整及对用途改变的批准，并对经营性利用的宅基地用途进行监督，应符合规划，以居住类商业用途为主，而不能变成工业用地。另一方面，集体作为土地所有权人还承担着集体各项公共服务的提供义务，如人居环境的保障，基础设施的完善，土地流转的管理等。基于上述管理权能，集体亦应分享宅基地增值收益。从土地用途管制来看，集体享有宅基地用途调整的决定权和监督权，如集体不能分享收益，宅基地的经营性利用和流转将难以实施。从公共服务提供来看，由于宅基地经营性用途的扩展会加重集体承担的村庄公共服务负担，集体有对因用途扩展而产生的增值收益予以分享的权利和必要。36

(二)地租理论：地方政府参与分配的理论支撑

关于地方政府是否应当参与土地增值收益分配的问题，在集体经营性建设用地入市中讨论较多，37并在实践中形成了地方政府以收取调节金的方式参与首次流转收益分配模式。地方政府参与收益分配的正当性主要基于地租理论，这在宅基地使用权增值收益分配中也同样适用。

按照马克思地租地价理论，宅基地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成。38绝对地租是无论土地优劣，土地使用者都必须向所有权人支付的地租，是所有权的体现。级差地租主要取决于土地的位置和设施环境。一般而言，由于地块地理环境和区位的差别所产生的超额利润所转化的地租是级差地租Ⅰ;在同一地块上连续追加投资产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ,这里追加投资包括整个社会对基础设施建设的投入，以及个别投资者在一定土地上的投入两方面。据此分析经营性利用和流转宅基地增值收益，农民集体作为土地所有权人当然享有绝对地租，这也正是农户需要有偿获得宅基地收益权能的原因。对于级差地租，集体和国家都各有贡献。集体的贡献主要体现为其作为公共服务提供者，建设和维护村内基础设施，及保护环境所形成的部分级差地租。这部分可以体现在集体基于管理权能分享的收益中。地方政府是村庄所在区域公共事务管理者，是城乡规划的制定者，也是区域基础设施建设的主要投入者。特别在乡村振兴战略下，地方政府为改善农村环境，振兴乡村经济，投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，对宅基地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ均有贡献。

鉴于此，地方政府参与宅基地使用权增值收益分配有其理论基础。此外，从实践来看，地方政府基于对宅基地经营性利用和流转市场的管理，也应当参与收益分配。很多试点地区39在宅基地使用权流转中设置了地方政府审核流转条件的程序，实际上是赋予了地方政府对宅基地流转市场的管理权力。在土地征收增值收益归地方政府的巨大财政诱惑下，如果不允许地方政府分得流转利益，其很有可能滥用权力，扼杀宅基地使用权流转，掠夺农民财产权利。从促进和保障宅基地经营性利用和流转彰显财产价值的角度，应当允许地方政府参与宅基地使用权增值收益分配。

(三)税金理论：集体和政府参与分配的正当方式

关于集体参与宅基地收益分配的方式，实践中做法不一。如浙江省湖州市德清县要求农户将宅基地使用权出租、转让的，向集体缴纳土地增值收益调节金。浙江省义乌市规定跨集体转让宅基地使用权的，受让人应当向宅基地所在集体缴纳土地所有权收益。重庆市大足区明确宅基地使用权流转时，农户应当向集体缴纳集体土地收益金。江西省鹰潭市余江县规定宅基地收益须在集体和农户之间进行合理分配，但未明确集体获得收益的属性。上述实践反映出各地对集体分享宅基地增值收益的法律关系尚未理顺，且都仅规定了宅基地使用权的流转收益分配，而对经营性利用宅基地情况未提及。如前所述，集体分享宅基地增值收益是基于所有权下收益权能的转移以及集体所有权下的管理权能。因此，农户在经营性利用和流转宅基地时，集体不仅可以获得集体宅基地收益金，还可以获得集体宅基地调节金。具体而言：

首先，集体收益金是集体获得的其宅基地所有权下收益权能的对价。类比国有划拨建设用地流转，因改变其公益用地性质，需要土地使用权人获得批准并补缴土地出让金后才能变更用途或转让。无偿取得宅基地的使用权人在对宅基地进行经营性利用或流转时，亦应通过向集体补缴宅基地收益金，以获取完整的用益物权。这里需要指出，从权利分离和行使的角度看，集体获得宅基地收益权对价应当是农户经营性利用和流转宅基地的前提，严格意义上不应当是宅基地经营性利用和流转后产生的增值收益的分享。40但是，如果将农民缴纳收益金作为经营性利用和流转宅基地的前提条件，农户需要在尚未获得土地收益时，就提前支付用地对价，一来给农民增加了负担，二来也不利于农户对宅基地的积极利用和流转。与其如此，农民集体不如在农户获得宅基地使用权增值收益时与其分享，既保障集体所有权的落实，也可充分保护农民利益。

其次，集体收益金与有偿使用费不同。试点地区宅基地有偿使用费主要适用于超面积占地、一户多宅和非本集体成员通过继承或其他方式占有和使用宅基地的情况。对超标宅基地收取有偿使用费是对静态占用土地行为的经济机制制约，其目的是为了解决宅基地空置闲置问题，实现对土地资源的集约利用和有效配置。41在权利性质和效力方面，尽管缴纳了有偿使用费的超标宅基地使用权在登记确权等处理上与标准内宅基地使用权存在差异，42但其权利权能内涵尚未澄清。本文作者认为，要区分宅基地有偿使用与有偿取得。从产权角度看，有偿使用是宅基地所有权人对其收益权能的行使，而有偿取得是集体对其收益权能的处分。实际上，集体宅基地收益金属于有偿取得的范畴，也就是农户通过缴纳集体收益金取得宅基地收益权能，与有偿使用费有本质上的区别。

再次，集体调节金是集体基于宅基地管理权能获得的收益。土地增值收益调节金目前主要是地方政府参与集体经营性建设用地入市流转收益分配的方式。该调节金主要基于地方政府土地财政的考量，为避免巨大利益诱惑下政府土地征收权的滥用，保障集体经营性建设用地入市的顺利推行，应允许地方政府以调节金方式参与增值收益分配。宅基地经营性利用和流转中，集体分享宅基地增值收益是基于其所有权下的管理权能，有正当的权利基础，一方面有集体对宅基地经营性用途扩展带来的村庄公共服务负担加重的补偿，另一方面也有土地用途管制的管理权能下顺畅推行宅基地流转的考量。因此，在集体无法通过税收调节的情况下，以宅基地调节金的方式分享收益比较适宜。

最后，集体收益金与调节金不能相互替代。宅基地收益金与调节金的权利基础不同，不能混同也不能替代。试点地区有的集体收宅基地收益金，有的集体收宅基地调节金，实际上都没有搞清法律关系。收益金与调节金应并行成为集体分享宅基地增值收益的正当方式。从某种意义上说，这也是宅基地“三权分置”落实集体土地所有权的要求。

三、制度构建：“三权分置”下宅基地增值收益分配的规则设计

(一)宅基地增值收益分配规则总体要求

1.建立统一规则亦要因地制宜

鉴于宅基地使用权增值收益分配制度关系到宅基地制度改革的成败，至关重要，应当对其进行统一立法，亦应因地制宜。试点地区有关宅基地使用权收益分配的做法差异较大，亟须建立统一规则，也就是要理顺各主体之间的权利义务，建立统一的收益分配关系和机制。建议制定“农村宅基地使用条例”,43其中对宅基地使用权增值收益分配问题进行规定。但各地差异较大，不宜一刀切，应当划定范围让地方根据实际情况确定具体规则。至于如何在集体和农户间分享收益，因涉及集体财产权的让渡，应当让集体享有自主决定权，地方具体的分配规则对于集体应当获得的收益部分不宜作硬性规定，应允许集体在规定的最低限制条件之上自主决定分享收益的比例和数额等。

2.明确收益分配规则适用范围

收益分配规则应当适用于宅基地使用权流转以及农户经营性利用宅基地情形。试点地区关于宅基地收益分配的规定只适用于宅基地使用权的流转，而对于农户经营性利用宅基地的情形是否适用同样的收益分配规则没有提及。实际上，农户经营性利用宅基地也是对宅基地自住用途的改变，是对宅基地福利功能的突破，应当对这部分土地收益予以关注，并建立与流转中租赁方式相同的收益分配规则。

收益分配规则应当指宅基地使用权的增值收益分配。如前所述，由于宅基地取得的无偿性和开发成本的有限性，宅基地使用权增值收益就是宅基地在经营性利用或流转中的土地对价。这里需要说明的是，如果经营利用和流转的土地是超标宅基地，即农户已缴纳宅基地有偿使用费的，是否要在土地收益中减去已缴纳的有偿使用费形成宅基地增值收益呢?本文作者认为，不应当将有偿使用费作为用地成本。因为宅基地有偿使用费是对超标占用土地的农户收取的费用，意在以此经济调节手段减少宅基地闲置，集约利用土地。有偿使用费既不是宅基地取得成本，也不是对土地投资的开发成本，因此在计算增值收益时不应当从土地收益中扣除。

3.统筹衔接有偿使用、退出等制度

统筹宅基地使用权增值收益分配与有偿使用制度设计。从集体和农户的关系来看，收益分配与有偿使用都需要农户向集体缴纳一定金钱，但适用情形不同。那么，超标宅基地在经营性利用或流转后，占有和使用人是否还需要缴纳宅基地有偿使用费?这涉及农民切身利益，需要制度间的协调配合。本文作者认为，农户在缴纳了集体宅基地收益金后，集体就不再享有收益权能，在收益金涵盖的年限内，土地使用者不需要再向集体缴纳有偿使用费。因此，有偿使用费只能向尚未经营性利用或流转宅基地的超标占地农户征缴，以及经营性利用或流转期限届满，宅基地使用权重回农户后超标占用的情况征缴。

综合考量宅基地使用权增值收益分配对有偿使用、退出和流转的制度效果。宅基地增值收益分配主要涉及农户和集体的利益分成，分配规则设计将影响农户对宅基地利用的选择。假设农户和集体都是理性经济人，如果规定要缴纳的有偿使用费较高，收益分配中集体收益少农户收益多，那么农户就会选择结束对土地的闲置，尽快经营性利用或流转土地；收益分配中集体收益多农户所得少，那么农户就会选择退出宅基地而不是经营性利用。因此，不能割裂各项制度分头设计，而要将各项制度有机结合在一起，统筹考量实现土地资源的有效配置和利用。

(二)宅基地增值收益分配具体规则

1.集体收益金和调节金缴纳规则

关于缴纳主体，集体收益金应当由无偿取得宅基地使用权的农户向集体缴纳，宅基地调节金应当由获得宅基地使用权一方向集体缴纳。具体而言，集体收益金实际上是宅基地所有权人让渡给农户收益权能的对价，发生在集体和农户之间。因此，应当由农户而不是承租或受让宅基地使用权的主体向集体缴纳收益金。尽管实践中农户可能通过加价流转将集体收益金部分转嫁给承租人或受让人，但向集体缴纳收益金这一义务应当由农户承担。关于集体调节金，因其主要基于宅基地经营用途扩张后带来的公共服务负担加重以及流转顺畅推行的考量，所以宅基地使用权的每一次流转都需要向集体缴纳调节金，且集体主要为实际利用宅基地的使用人提供服务，因此其缴纳主体不仅包括经营性自用的农户，也包括宅基地使用权历次流转的受让方。

关于缴纳金额，集体收益金应当规定占宅基地经营性利用或流转收益的最低比例，集体调节金应当规定按固定价格缴纳。有的试点地区按固定价格征缴集体收益金，如重庆市大足区规定集体土地收益金合法面积部分，按每年不低于0.5元/平方米标准缴纳。因历史原因形成超标准占用农村宅基地且无法退出的部分，按每年不低于1元/平方米标准缴纳。44按固定价格计算集体收益金不能体现不同地块的差异性，实际上地块在地理位置区域、环境等方面优劣不同，宅基地收益权能对价也应当不同。因此，集体收益金应当与宅基地流转收益正相关，以分成方式计算集体收益金比较合适。具体而言，立法应规定集体收益金不得低于宅基地流转收益一定比例，具体比例由集体决议确定。这里还需要指出，宅基地流转收益应当明确流转年限，集体收益金按一定比例计算的金额只是相应流转年限内收益权能的对价。超出该年限再发生流转收益时，应当再按比例提取集体收益金以换取再收益年限的收益权能。关于集体调节金宜按固定价格收取，集体因公共服务提供调节时一般无需按实际地块交易价值差别对待，只需按每平方米固定最低价收取即可。

关于缴纳时间，应当在办理流转变更登记或备案前交齐集体收益金和调节金。对于流转宅基地的，可参考重庆市大足区规定，以转让、入股(联建)等方式流转的，在办理农村宅基地使用权转移登记前缴纳集体收益金和调节金；以租赁方式流转的，在备案前缴纳集体收益金和调节金。对于经营性利用宅基地的，应借鉴租赁方式，要求农户在备案前缴纳。将宅基地使用权转移登记或租赁备案前作为缴纳集体收益金和调节金的时间节点，具有合理性和可操作性。一般而言，登记是物权变动生效的要件，宅基地使用权受让人为了获得权利的法律保障，势必积极进行转移登记，也就必须满足集体收益金缴纳的登记前置条件。对于债权变动即租赁或经营性利用宅基地的情况，登记一般不是其生效要件，当事人履行备案登记的积极性不高，这将影响集体收益金和调节金的征缴。但值得注意的是，在统筹宅基地各制度的背景下，对宅基地的租赁和经营性利用情况进行登记备案具有积极意义，一方面可以明确经营性利用或租赁状态，且表明已缴纳集体收益金和调节金；另一方面有了经营性利用或租赁备案登记，超标占地农户就不用再缴纳有偿使用费。从这个角度看，备案登记的实施也将有所改善。将集体收益金和调节金的征缴置于登记之前，不仅能根据流转合同明确宅基地收益，而且能有效保障收益金和调节金的收取。应当说，登记是集体收益金和调节金顺利征缴的重要手段和配套措施。

2.集体收益金和调节金使用和管理规则

宅基地调节金由集体收取后应专款用于村庄公共服务，如村内基础设施建设、环境保护等。这是与集体调节金的权利基础相适应的。该部分集体收益应专款专用，不宜用作集体经济发展等其他用途。需要说明的是，在“三权分置”政策下，经营性利用和流转宅基地都要确保农户资格权不丧失，因此，不涉及农民的社会保障问题，集体调节金不应用于社保的提供。此外，要严防村干部资金截留、贪污腐败等违法行为。

宅基地收益金由集体决议决定使用用途及分配方案。集体收益金是集体财产权的体现。有的试点地区，如重庆市大足区规定集体收益金属于集体成员共同所有，依法纳入村集体资产管理；浙江省义乌市规定集体宅基地收益金不直接用于分配，主要用于村集体成员的社会保障、公共服务、增加积累、回购农户退出宅基地等。立法不应对集体使用其自己的财产收益作过多的干涉，而应该尊重意思自治，由集体决议决定用途和分配方案。但在程序设计上要按照《乡村振兴促进法》规定，保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利。可以参照《土地管理法》《村民委员会组织法》,规定集体宅基地收益金分配和使用方案须经村民会议的三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村主管部门备案。45

3.政府税收征收和管理规则

关于税收种类，应当征收土地增值税。目前，土地增值税主要指国有建设用地使用权转让时须缴纳的一种税。类比国有建设用地流转，宅基地使用权流转同样属于再次流转范围，可适用土地增值税。该税种需要以土地增值收益为计税基数，宅基地使用权增值收益明确清晰，易于计算，不存在难以确定等适用障碍。建议将现行法上土地增值税概念予以扩展，在国有土地适用之外增加宅基地等农村土地；该税功能上也需进一步完善，不仅要有规范房地产市场交易秩序、抑制暴利和投机、调节土地增值收益、增加财政收入的功能，还要能反哺农村建设，促进宅基地经营性利用和流转市场健康发展，助力乡村振兴。

关于缴纳主体，应当由宅基地使用权转出方缴纳。土地增值税主要发生在宅基地流转中，经营性自用情形下税收难以征缴。政府计税基数应当是宅基地使用权增值收益，是相对于缴纳主体而言每次转出宅基地时获得的增值收益，即需要核减缴纳给集体的收益金或之前获得宅基地时对价后的增值部分。因宅基地转出方基于政府对基础设施等的地租投入获得了在流转时的增值收益，因此应由转出方缴纳土地增值税。

关于缴纳时间，应当在流转登记前缴纳。土地增值税应当在每次宅基地使用权流转中有增值收益时缴纳，与集体调节金具有同时性，但缴纳主体不同。应将税收缴纳作为宅基地使用权变更登记或登记备案的前置条件，这是较为有效的制约途径。农户为了办理登记实现宅基地使用权的流转将有较高的纳税积极性。

关于税收管理，应当专款用于农村建设。政府对宅基地使用权增值收益的分配基于地价形成中地租的贡献。那么，政府征收的这部分税款也应当专款专用于农村的基础设施建设以及区位环境的提升等方面，而不应与城市土地增值税混同。在税收管理上，要坚持收支两条线，防止税收截留，确保用于农村建设。

结 语

“三权分置”下宅基地增值收益分配问题的探讨不同于以往在征收入市背景下的讨论。试点实践探索了不同放活宅基地使用权的路径，但总体来讲体现为自己对宅基地的经营性利用和向他人流转宅基地使用权。宅基地从无偿取得但只能自住到允许经营流转获得收益，这其中因改革政策所释放的利益空间巨大，如何平衡好各方主体利益并找到充足的理论依据是解决收益分配问题的核心。集体作为宅基地的所有权人在增值收益分配中处于关键地位，也是相关立法关注的重点。与集体经营性建设用地流转增值收益分配不同，政府参与宅基地收益分配的基础和方式较为清晰。应当理顺权能关系，落实集体土地所有权，构建兼顾国家、集体和个人的宅基地收益分配规则。宅基地改革将逐渐深入，使用权流转条件也将进一步放开，在宅基地使用权实现自由入市下，宅基地增值收益分配问题将更加值得研究和探讨，完善的制度规则亟待出台推行。

来源：法学家. 2021(05)