农村宅基地改革涉及农民切身利益，关系乡村振兴和城乡融合发展大局。继2018年“中央一号文件”首次提出宅基地“三权分置”,党的十九届五中全会进一步提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”,明确了我国宅基地制度改革的基本方向和重点任务。本文在对宅基地“三权分置”政策进行梳理和阐释的基础上，对其制度实现的争议焦点进行评判，理顺宅基地“三权分置”的实现逻辑，并对宅基地“三权分置”的制度构造展开体系化分析。

一、宅基地“三权分置”的政策意蕴

(一)宅基地“三权分置”的政策动因

我国现行宅基地制度以集体土地为集体成员提供居住保障为主要目标，形成集体成员以户为单位享有农房所有权和宅基地使用权，集体终极支配宅基地的权利格局。11现行法律规定宅基地使用权为一项用益物权，但其权能限于占有、使用宅基地。22宅基地使用权不能向集体外转让、抵押，权能处于残缺不全的状态。33农户出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准，事实上剥夺了农户处分宅基地的权利，强化了宅基地的居住保障属性。“集体所有，成员使用，一户一宅，面积限定，无偿分配，长期占有”,44构成居住保障目标导向下宅基地使用权制度的基本特征。

随着城镇化的推进和城乡经济社会结构的变迁，农户与宅基地的关系渐趋疏离，宅基地闲置现象日趋严重。55同时，宅基地使用权的“制度外”流转和多元化利用渐趋常态化。66宅基地闲置浪费和隐形流转并存，表明宅基地的居住保障功能日益被财产功能所超越。以居住保障为单一目标的现行宅基地制度需要变革，以回应宅基地居住保障和流转放活的双重现实需求。

宅基地制度改革坚守农户宅基地居住保障的底线，围绕盘活闲置农房和闲置宅基地这一主题展开制度探索。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农户宅基地用益物权”“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。此后的政策文件进一步提出稳妥推进农房财产权抵押、转让，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制，改革完善农户居住保障形式和机制。77由此可见，最初的宅基地改革围绕农房财产权利扩张单边展开，未能突破宅基地使用权不得单独流转、“地随房走”的限制。然而，由于身份限制，宅基地使用权不可直接向集体外转让，农房财产权抵押、转让的对象范围狭窄，宅基地有偿退出实践操作难度颇大，难以实现盘活利用宅基地的政策目标。

(二)宅基地“三权分置”的政策梳理

宅基地制度改革终究需要解除宅基地使用权的身份性对宅基地流转的限制，宅基地“三权分置”政策由此产生。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年“中央一号文件”)提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”此后的政策文件一直强调探索宅基地“三权分置”的实现形式，深化农村宅基地改革试点。2019年9月30日农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》(以下简称《闲置宅基地盘活利用通知》)提出“支持集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”。同时，探索宅基地“三权分置”的实现形式，也是盘活存量集体建设用地，推进土地要素市场化配置改革的重要内容。882020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》,提出深化农村宅基地制度改革，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”这三条底线。9月20日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部决定在104个县和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。10月30日，党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《十九届五中全会建议》)提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。”中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(2021年“中央一号文件”)提出“深入推进农村改革。完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力”,进一步释放以要素市场化配置为导向的农村土地制度改革信号。

先期启动的宅基地改革试点地方实践，大多允许宅基地使用权在本行政区域内“跨集体转让”,或者农户可以在身份性无期限的宅基地使用权上，流转给受让人一定期限的宅基地使用权利，流转形式包括宅基地使用权转让、抵押、入股、合作开发等，99并对流转条件、收益分配、登记管理、用途管制等作出规定。比如，浙江义乌规定，农户可以将宅基地使用权转让给本市内符合规定的其他集体经济组织成员，转让后最长使用期限为70年；1010浙江德清规定，因宅基地使用权转让、抵押，受让人取得的宅基地使用权最高期限为30年，经登记的受让宅基地使用权可以再转让、抵押和出租，但后续受让人的使用期限不得超过使用权到期年限；1111浙江象山、瑞安等地也采取与德清相类似的做法，允许农户转让一定期限的宅基地使用权。1212浙江衢州实行农村宅基地和住房“部分流转部分自住，共享民宿”。1313重庆大足则是规定宅基地使用权转让、入股等流转期限最高不超过50年。1414四川泸县农户以宅基地使用权与社会投资者“合作开发、共建共享”做法，社会投资者取得一定年限的宅基地和房屋使用权，期满权利回归农户，实际上相当于宅基地使用权变性为集体建设用地使用权，并按照一定期限和用途出让。1515随着新一轮宅基地制度改革的推进，各试点地区相继出台文件，在规范宅基地审批管理的同时，进一步明确了宅基地资格权认定规则，1616探索宅基地使用权流转的具体路径和退出的激励机制。

从宅基地制度改革政策的梳理来看，宅基地“三权分置”政策是在农房财产权单向赋权无法达致改革目标的情况下，对宅基地使用权制度的革新。从“三权分置”政策表述来看，2018年“中央一号文件”在提出保障宅基地农户资格权和适度放活宅基地使用权的同时，还提出保障农户房屋财产权和放活农民房屋使用权。与此相比，《十九届五中全会建议》直接采用宅基地“资格权、使用权分置”的表达形式，对此可以理解为，在宅基地使用权的权利处分方面，可以不再受到不得单独流转、必须“地随房走”的路径限制，而是也可以“房随地走”、单独处分。从地方试点改革层面来看，对于宅基地使用权处分权能的扩张则更加明显：跨集体转让、抵押、入股(联建)、合作开发等流转形式已超越现行法规定；流转用途包括符合宅基地盘活利用政策所允许的用途范围；1717在宅基地流转阶段由农户和集体按比例分享流转收益。1818由此可见，围绕宅基地使用权而非农房所有权进行制度改造，并对宅基地使用权扩权赋能，成为宅基地使用权制度改革的基本路向。

(三)宅基地“三权分置”的政策阐释

宅基地使用权的权能扩张为盘活闲置农房和闲置宅基地所需，而宅基地盘活利用应以保障农户居住利益作为前提和底线。宅基地“三权分置”政策提出保障农户资格权，放活宅基地使用权，是以资格权维系宅基地对于农户的居住保障功能，以使用权表达包括集体成员在内的社会主体利用宅基地的权利，意在进一步突破宅基地使用权流转的身份性限制，以实现盘活闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、提高土地资源利用效率等目标。

从宅基地“三权分置”政策的话语表达来看，既然是盘活闲置农房和闲置宅基地，就须以农户业经集体分配取得宅基地及在其上建造农房，且房地处于事实上的闲置状态为逻辑前提。为了盘活闲置农房和宅基地，应当确保农户不因流转闲置农房(宅基地)而失去宅基地居住保障，同时受让人取得的宅基地权利能够满足其对宅基地稳定利用的合理预期，这构成宅基地“三权分置”的双重政策目标，1919同时也是制度设计妥适与否的评价标准。在宅基地流转开禁的现实情境和宅基地使用权权能扩张的政策语境下，宅基地“三权分置”的着眼点并不在于宅基地使用权的初始公平配置，而在于宅基地流转后如何从受让人处回复至农户，以保障其居住利益，从而兼容实现宅基地的保障功能和财产价值。

二、宅基地“三权分置”的论争解析

宅基地“三权分置”政策中的资格权在我国现行法中没有对应的概念，其权利性质和内涵需要明确；而使用权与《物权法》上的宅基地使用权，在权利主体、性质和内涵等方面也有很大的区别。关于宅基地“三权分置”的权利构造及其制度实现，形成代表性的观点如下：第一，“宅基地使用权随农房流转即消灭”说，即农房转让引致宅基地使用权不再发挥保障功能而消灭，并归于宅基地集体所有权；2020第二，“宅基地使用权+法定租赁权”说，即维系农户宅基地资格利益的权利应是现行法上身份性的宅基地使用权，受让人因农户转让农房所有权而对集体经济组织取得宅基地法定租赁权；2121第三，“宅基地使用权+宅基地利用权”说，即资格权应为现行法之宅基地使用权，受让人取得次级用益物权或者债权性质的宅基地利用权；2222第四，“成员权+用益物权”说，即资格权为成员权，宅基地使用权作为用益物权而自由流转；2323第五，宅基地跨集体转让实质演变为集体出让住宅建设用地使用权，资格权是农户向集体主张行使的最先或优先受让权。2424

上述观点争议反映了学界对宅基地制度改革路向、宅基地使用权性质及“三权分置”制度实现路径的不同认识。就是否坚持现行制度之宅基地使用权居住自用保障性而言，除“宅基地使用权随农房流转即消灭”说主张维持以外，其余观点大多主张对宅基地使用权赋权扩能。但基于对宅基地资格权和使用权的不同认识，对宅基地“三权分置”的制度塑造亦有区别：其一，宅基地使用权兼具身份性和财产性，应完善宅基地使用权的用益物权属性，并以法定租赁权表达受让人取得农房所有权所对应的宅基地权利，法定租赁权灭失即可回复至农户宅基地使用权；2525其二，分别塑造资格权(成员权)和使用权(用益物权),纯化宅基地使用权的用益物权属性，使宅基地使用权得以实现自由流转。具言之，该类观点对资格权又存在从宅基地使用权中分离而出2626和作为集体所有权主体制度之成员权加以塑造两种不同理解；对使用权的性质又可分为次级用益物权抑或债权两种解释。

仍需提请注意的是，上述宅基地“三权分置”塑造路径对于农户居住资格利益保障的制度设计均存在可商榷之处：宅基地法定租赁权存续期间以其上农房自然寿命终结为限，权利灭失时间并不确定，宅基地权利回复至农户的可操作性稍显不足；将农户宅基地资格权定位为成员权，宅基地使用权创设之后可以自由流转，主要关涉宅基地初始取得的公平保障，对于宅基地“三权分置”政策所欲解决之关键问题，即宅基地使用权流转之后如何回复至农户，似乎关注和回应不足；对使用权作次级用益物权或债权之理解，固然能使受让人宅基地权利于期限届满之后回复至农户，但宅基地随农房租赁已为现行法认可，无须纳入“三权分置”语境下讨论，而分置次级用益物权则形成双层用益物权结构，面临突破“一物一权”原则之质疑；最先(优先)受让权的行使可能因宅基地分配资格权不能重复行使之限制而面临实施障碍。

综上所述，宅基地“三权分置”制度实现的理论争议，源于对政策话语的不同理解，聚焦于宅基地使用权制度走向之维持现状抑或赋权扩能，宅基地使用权之身份财产双重性抑或纯化用益物权性，受让人宅基地权利之法定租赁权、次级用益物权抑或债权塑造等核心问题。以下分别对此三方面理论争议焦点展开评析：

(一)宅基地使用权赋权扩能是宅基地制度改革的基本方向

宅基地使用权制度变革方向是厘清宅基地“三权分置”制度逻辑的基础性命题。围绕是否应对宅基地使用权赋权扩能这一问题，学界形成否定说(维持制度现状)与肯定说(支持赋权扩能)两种看法。否定说的主要理据如下：宅基地使用权的纯粹身份性应予恪守，扩权赋能会实质上动摇集体土地公有制，影响农户宅基地公平保障，阻碍集体土地发展权实现及土地资源节约利用，应维持宅基地使用权的占有、使用权能和居住保障属性，农房流转则宅基地不再发挥保障功能而应由集体收回。2727肯定说则提出，改革政策一直强调“保障农户宅基地用益物权”2828“增加农民财产性收入”,赋予宅基地使用权收益权能以及转让、抵押等处分权能，是完善宅基地制度的基本方向。2929

宅基地使用权制度改革的基本路向可以从现行法律和宅基地改革政策的梳理与对比中得出结论。根据现行法律规定，宅基地使用权的权能限于占有、使用宅基地，该权利设置的目的在于为本集体成员利用集体所有的宅基地自建住房提供权利基础，具有明显的身份性和保障性。然而，宅基地“社会保障功能的弱化和经济价值的凸显”,3030构成宅基地制度改革的客观动因。如前所述，最初的改革政策提出稳妥推进农民住房财产权转让、抵押，但实现的制度障碍并不在于房屋所有权，而在于宅基地使用权。因此，宅基地制度改革的方向是“进一步扩大权能”。3131宅基地使用权赋权扩能已在试点改革立法3232和地方实践探索中均有体现。“保障农户宅基地用益物权，赋予农民宅基地更加完整的权能”,是推进土地要素市场化改革的必然要求。3333

前述否定说主张宅基地使用权向集体外转让即应由集体收回而灭失，而宅基地“三权分置”政策以农户不因宅基地流转而丧失居住保障为目标，集体不能因宅基地转让而收回宅基地。对于暂居城镇的农户而言，如果宅基地流转即由集体收回，则会抑制闲置宅基地盘活利用，加剧城乡建设用地双向扩张，不利于农民增收和土地集约利用。因此，否定说观点与宅基地“三权分置”政策不相符合，也不能有效回应现实需求。

赋予宅基地使用权处分权能并由此而获得收益，并不等同于宅基地私有化，不会动摇集体土地公有制。从集体土地所有权的形成过程和价值目标来看，宅基地的集体所有本身就是由农户宅基地所有权经过人民公社改造而来的，其目的也在于以集体土地的不可分割永续保障集体成员的居住需要。集体所有的宅基地经由集体按户分配给集体成员，即公平实现了宅基地的居住保障利益。作为集体土地所有权的主体，由本集体经济组织成员组成的成员集体存在的目的，是为了集体成员利益的实现。3434地方改革试点大多采取农户向受让人流转一定期限的宅基地使用权，并在流转时由受让人向集体一次性缴纳有偿使用费的做法，以保障集体收益权的实现；同时规定集体经济组织在宅基地分配、使用、流转、收回方面的监督权，确保宅基地流转始终在集体管理下有序进行。因此，宅基地使用权的赋权扩能并非私有化，明确宅基地流转过程中集体所有权之管理权能和收益权能及其实现形式，可以落实宅基地集体所有权。

宅基地使用权权能强化也不会影响集体所有的宅基地对农户的公平保障，毕竟在建设用地指标收紧和耕地保护日趋严格的背景下，“一经分配、长期保有”的现行宅基地制度，构成新增分户集体成员分取宅基地的制度障碍。因此，需要对宅基地使用权无期限性加以改革，或者以住有所居代替“一户一宅”,加之货币补偿、政府保障房等手段，这更能够促进公平保障的实现。

农户自发利用和流转宅基地，会影响集体土地发展权实现及土地资源合理利用，损害土地公共利益。但这本身并不是由于宅基地使用权赋权扩能而产生的问题，而是伴随工业化和城镇化进程，宅基地利用由平面利用向空间拓展转变，相关城镇土地利用规划难以配套制约所造成的，其实质是土地规划用途管制以及宅基地空间开发利益的分配问题，与宅基地使用权赋权扩能并不冲突。

(二)宅基地使用权应是纯粹的用益物权

明确宅基地使用权的权利性质，即兼具身份性与财产性抑或纯化用益物权属性，是理顺宅基地“三权分置”的制度实现路径、界定宅基地资格权和使用权性质的前提。主流观点认为，宅基地使用权作为农户居住保障之权利载体，在权利取得、保有和维持时的身份性不能破除。3535但是，宅基地使用权中的成员权属性和物权属性的内在冲突，构成宅基地流转阻滞的内在成因。3636界定宅基地使用权的权利性质，需要考察其身份性和财产性之间的关系。

宅基地使用权的初始取得以集体成员资格为前提，随着集体认定成员资格、无偿分配宅基地，集体土地对集体成员的居住保障功能即已实现。宅基地使用权是农户分享集体土地居住保障利益的结果，宅基地分配资格权属于成员权，是身份性权利；而宅基地使用权不再是身份性权利，而是法定的用益物权。因此，不能以宅基地使用权的初始取得身份性，否认该权利本身的用益物权性质。3737更不存在将宅基地使用权分置为资格权和使用权，以分离其身份性和财产性之说。宅基地使用权应作为纯粹的用益物权加以塑造。

在此仍需厘清的一个问题是，为何农户从集体无偿取得的宅基地使用权可以转让给受让人，并由此而取得收益?宅基地使用权初始取得是否需要有偿?3838有学者认为宅基地向集体外受让人转让，实际上是农户将一定期限内的宅基地使用权退回集体，并由集体向受让人出让该期限内的集体建设用地使用权，3939受让人支付的有偿使用费既包括以土地增值收益调节金形式体现的宅基地集体所有权收益，也包括农户作为宅基地使用权用益物权人应得的退出补偿，4040这种解释具有合理性。基于此，宅基地使用权流转的收益实际相当于农户将一定期限的宅基地使用权交回集体后，通过参与分配受让人向集体缴纳的有偿使用费而获得补偿，其实质是一定期限的宅基地资格利益，在宅基地流转时由宅基地实物形态向货币形式的一次性转化。易言之，宅基地流转收益来源于农户从集体分享的宅基地资格利益，只不过在宅基地使用权一定期限内发生了形态变化而已。因此，农户处分宅基地使用权并因此获得收益，应理解为农户基于自愿转换宅基地资格的利益实现形式，从集体取得补偿。

宅基地使用权初始取得的无偿性并不需要改变而是应当予以坚持，原因在于，宅基地“两权分离”和“三权分置”呈现长期并存的状态，宅基地使用权是农户凭借集体成员资格分享集体土地上的居住保障利益而形成的权利，理应享有宅基地使用费的豁免权，4141应当维持集体成员按户无偿分配宅基地的制度现状。而宅基地流转引致“三权分置”,则可以采取类似于国有土地建设用地使用权划拨转出让的做法，待宅基地使用权转让时转化为有偿出让，而无改变初始无偿分配制度的必要。

(三)受让人宅基地权利不宜塑造为法定租赁权抑或次级用益物权

宅基地使用权用益物权属性纯化可能面临的质疑是，宅基地流转期间农户难以继续保有宅基地使用权。在宅基地分配请求权一次用尽，农户出卖、出租、赠与住宅后，不能再向集体主张分配宅基地的情况下，农户空有成员权却不能兑现为现实的宅基地使用权，农户不因宅基地流转而丧失居住保障的政策目标难以实现。为此，多数学者在坚持宅基地使用权身份性的基础上探寻宅基地流转放活的制度路径。

较为流行的观点是，宅基地使用权因其身份性只能“地随房走”流转，受让人取得农房所有权和宅基地法定租赁权。4242然而，法定租赁权之债权抑或用益物权性质并不明确，无法解释改革实践中大量存在的超越宅基地租赁期限和租赁债权权能的流转形态，如转让、抵押、合作开发等；受让人仅得使用农房至其自然寿命终结，不利于农房财产权利的保有利用及再处分，影响其价值最优化；法定租赁权制度构想侧重于为受让人利用宅基地提供权利安排，未能充分考虑宅基地权利再行回复至农户的路径设计。4343因此，坚持宅基地使用权的身份性，并引入宅基地法定租赁权表达受让人宅基地权利之制度设计并非最优。

另有学者提出农户并不退出宅基地使用权，而是在身份性的宅基地使用权上“分置出用益物权性质的次级宅基地使用权”,4444或者基于农户行使其宅基地使用权而产生的次级使用权。4545但是，这种观点显然违反“一物一权”原则。毕竟基于物权的排他性和支配性，“一个物上不得存在两个以上性质和内容不相容的所有权、用益物权”。4646以“权利用益物权”解释次级宅基地使用权的生成逻辑，也会面临质疑，毕竟次级使用权的客体名为权利，但以占有并使用宅基地为权能，实际上无法摆脱与宅基地的联系。宅基地使用权和次级使用权均以宅基地为权利客体，均以支配宅基地的使用价值为内容，同时具有排他性和支配性，这在理论上无法证成，也会引起实践混乱。因此，坚持宅基地使用权的身份性和用益物权双重属性，并在其上设置次级用益物权的观点可能并不成立。

三、宅基地“三权分置”的实现逻辑

从“三权分置”政策目标实现的角度来看，坚持宅基地使用权的身份性，尽管可以保障农户宅基地资格权利，但并不能完全为宅基地流转放活提供可行的制度方案。在宅基地使用权扩权赋能和纯化用益物权属性的背景下，需要探索农户基于成员权的行使而再行取得宅基地使用权的制度设计，从而兼容农户居住保障和宅基地流转放活目标的实现。

(一)宅基地使用权“固定期限+自动续期”之于“三权分置”实现的可行性

在现行宅基地制度下，随着集体按户向成员分配宅基地，在集体土地所有权上设定宅基地使用权，农户的宅基地资格权转化为现实的无期限性的宅基地使用权，其权利目的得以实现，并归于消灭。因此，从权利行使的逻辑来看，宅基地资格权不能重复行使，也就不存在宅基地流转后，继续保留宅基地资格权的问题。在宅基地使用权用益物权纯化且经转让、抵押由集体成员外受让人取得的情况下，设计宅基地使用权流转后复归于农户的制度路径，就需要打破宅基地资格权不能重复行使的制度障碍，使得具有集体成员资格的农户基于居住保障需要重新取得宅基地使用权。那么，就需要摒弃现行农户初始取得宅基地使用权之“一经分配，长期保有”制度特性，并改造为“固定期限+自动续期(以户内仍有本集体成员需要居住保障为前提)”。宅基地使用权“固定期限+自动续期”改造对于宅基地“三权分置”政策目标的实现具有可行性：

首先，农户不因宅基地流转丧失居住保障。现行宅基地制度以宅基地使用权身份性和无期限性保障农户居住资格利益，但宅基地使用权无期限性并不是具有绝对性的，而是以“农户内一直具有本集体成员资格的人为前提条件”。4747打破无期限性，借助自动续期制度保障农户居住资格利益，不会损害需要宅基地作为居住保障的集体成员的利益，与现行制度实质精神并不矛盾。宅基地使用权的固定期限性，可以约束受让人使用宅基地的期限不超过宅基地使用权的剩余期限，使得宅基地使用期限届满之后回归农户。即使农户转让、抵押宅基地使用权的，也只是丧失固定期限的剩余期限内占有、使用宅基地的权利，而不会损害其宅基地资格权，农户可以基于宅基地资格权的再次行使而取得宅基地使用权。

其次，受让人具有持续稳定利用宅基地的合理预期。宅基地使用权的用益物权属性纯化，受让人取得农房所有权和用益物权性质的宅基地使用权，符合宅基地使用权和农房所有权“房地一体”原则之既定政策选择，4848便于一体登记和一体处分。受让人在宅基地使用权的剩余期限内可以占有、使用宅基地，可以对农房进行修缮改良，也可以转让、抵押和出租宅基地使用权，有利于宅基地财产价值的最大化发挥。

(二)宅基地使用权“固定期限+自动续期”框架下的“三权”关系

经由宅基地使用权固定期限，受让人宅基地使用期限不超过宅基地使用权的剩余期限，农户宅基地使用权可以自动续期之制度设计，宅基地“三权分置”政策目标得以实现。宅基地集体所有权、农户宅基地使用权和受让人宅基地使用权之“三权”关系得以廓清：在宅基地使用权初始取得环节，农户凭借集体成员资格，参与集体无偿分配取得宅基地并且建造房屋，居住保障得以实现，在宅基地使用权固定期限内可以自行居住使用宅基地。农户也可以保留宅基地资格权，在固定期限内将宅基地使用权和农房所有权一并转让、抵押，从而丧失剩余期限内的宅基地使用权和农房所有权。集体成员以外的受让人取得宅基地使用权的，应当向集体经济组织备案，或者与集体经济组织签订有偿使用合同。4949受让人可以自行使用宅基地，也可以转让、抵押和出租宅基地使用权，但不得超过宅基地使用权剩余期限的限制。

宅基地使用权固定期限届满后，一直居住自用宅基地的农户自动续期，相当于宅基地使用权无期限性之效果，与现行制度无异。宅基地使用权因转让、抵押等由集体成员外受让人使用并固定期限届满的，应回弹至宅基地集体所有权。此时集体经济组织需分情况处理：如果农户内仍有集体成员需要宅基地居住保障的，其依自动续期规则经集体确认重新取得其流转出宅基地的使用权，受让人在同等条件下可以与宅基地使用权自动续期之农户约定优先续期。5050如果原宅基地使用权人全家进城落户，不再具备本集体成员资格的，其不能根据自动续期规则取得宅基地使用权，集体不得强制收回其宅基地，而是应当根据保障进城落户农民宅基地使用权的现行政策，保留其宅基地使用权，同时可以收取宅基地有偿使用费，采取合理措施引导其自愿有偿退出宅基地；如果原宅基地使用权人不实际使用宅基地的，受让人经集体经济组织同意，可以在同等条件下优先续期，继续有偿使用宅基地。待分配宅基地的集体成员可以通过分配退出的宅基地或者有偿使用费，从而多元化实现居住资格利益。

(三)宅基地使用权“固定期限+自动续期”框架下资格权和使用权的性质

宅基地“三权分置”的政策目标在于，农户不因宅基地流转而失去居住保障，社会主体得以充分利用宅基地。恪守宅基地使用权的身份性，难以同时满足居住保障和流转放活的需要。从宅基地制度演进变迁来看，还原宅基地使用权的用益物权属性，实现去身份性和扩权赋能，是宅基地使用权制度发展的未来路向。在此制度背景下，应当确立农户宅基地使用权“固定期限+自动续期(以户内仍有本集体成员为前提)”,农户宅基地资格权可以重复行使之规则。由此，宅基地“三权分置”政策话语之宅基地资格权和使用权的法律性质得以明确。

宅基地资格权应界定为一种成员权，即集体成员凭借成员资格无偿分享集体提供的宅基地居住保障利益的权利。在宅基地流转形成“三权分置”事实的背景下，农户一经转让、抵押即丧失宅基地使用权，需要待宅基地使用权剩余期限届满并回弹至集体所有权之后，借助集体经济组织的资格审核和权利确认重获其流转出宅基地的使用权。宅基地资格权是农户宅基地使用权自动续期的权利保障。宅基地资格权不能理解为身份性的宅基地使用权流转后剩余的身份性权利，因宅基地使用权不具有身份性且难以分割为身份权和财产权。宅基地资格权也不能仅理解为一种单纯身份性的宅基地分配请求权，而应当是在农民集体成员权项下，确保农户依成员资格无偿分享宅基地资格利益的权利。其制度功能是确保集体所有的宅基地上负载的居住保障功能，落实为本集体成员的居住利益，5151兼具身份和财产属性。

“三权分置”政策话语之使用权，包括农户和受让人宅基地使用权在内，应按照财产权利的市场交易规则放活使用权。现行法上身份性的宅基地使用权负载了较多集体所有权而非用益物权的制度功能，5252应当将主体身份限定功能交由集体成员权之宅基地资格权承受，农户宅基地使用权应作为纯粹的用益物权。如前所述，有学者将受让人取得的宅基地权利解释为集体出让集体建设用地使用权，囿于现行法律制度框架下，宅基地使用权身份性不能破除且无法直接对外转让，这种解释路径无疑具有合理性。但笔者认为，在宅基地使用权去身份性、用益物权属性纯化的背景下，受让人取得的集体建设用地使用权可以表达为宅基地使用权。基于农户宅基地使用权转让和抵押，集体成员外的受让人在宅基地使用权剩余期限内所行使的宅基地使用权，也应作为用益物权加以塑造。

四、宅基地“三权分置”的制度构造

宅基地“三权分置”是对现行宅基地制度的改革，重点在于以宅基地使用权“固定期限+自动续期(以户内仍有本集体成员为前提)”、宅基地资格权可以重复行使的制度设计，破除宅基地使用权的身份性和无期限性，从而在宅基地使用权扩权赋能和用益物权属性纯化制度背景下，实现农户居住保障和宅基地流转放活的政策目标。因应宅基地“三权分置”引致的制度变革要求，应充实宅基地集体所有权权能，对宅基地资格权加以独立塑造和法律表达，对宅基地使用权进行用益物权纯化改造，确立宅基地使用权“固定期限+自动续期”规则。

(一)完善宅基地集体所有权制度

在现行制度框架下，成员集体仅具有分配宅基地的权利，且受限于宅基地供给紧张以及宅基地使用权无期限性，集体分配权几无作用空间。但在宅基地制度改革背景下，集体在宅基地分配、使用、流转、收回、监督等方面承担更重要的职能，需要落实集体所有权的管理权能和收益权能。

1.保障集体经济组织管理权

应当强化集体对宅基地分配、使用、流转、收回等各环节的管理职能，充实集体所有权的管理权能。第一，完善宅基地分配等多元化公平保障集体成员宅基地资格权的管理制度。尤其对于新增集体成员，可以通过分配退出的宅基地、货币补偿或者政府保障房替代等方式实现户有所居。第二，建立集体对宅基地使用权流转的管理制度。农户转让、抵押宅基地使用权的，应向集体备案，以便宅基地使用权固定期限届满后重新审核成员资格并确认其宅基地使用权，以及掌握受让人信息并进行监督管理。为了防止农户因转让或抵押农房(宅基地)而失去居所，部分改革试点规定农户需保留最小使用面积或者提供有其他住所的证明，经过集体审批后方可流转。5353对此，笔者认为，在宅基地使用权固定期限制度设计下，农户仅是在固定期限的剩余期限内丧失宅基地使用权，待期限届满自动续期即可重获其流转出的宅基地使用权。因此可以考虑实行“备案+告知承诺”制度，由农户向集体出具在剩余期限内不再申请宅基地的声明。在前置程序不设限制的情况下，为了防止农户因转让宅基地而失去唯一居所，有必要对其予以后置保障，可以采取村集体为其提供临时安置房或者廉租住房的办法。但应实行有偿使用，且农户不得享有该房屋所对应的宅基地使用权，并应在其宅基地使用权自动续期时无条件退出安置房屋。第三，建立集体对宅基地使用权自动续期的审查制度。应农户自动续期申请，集体经济组织应当审查农户内集体成员资格变动情况，决定是否确认农户继续享有宅基地使用权。第四，完善集体对宅基地用途的管理制度。农户集体应当按照规划限定农户利用宅基地的强度和条件，对农户超占、乱建等行为予以规制；受让人取得宅基地使用权的，集体应当与其签订合同，约定不得擅自改变宅基地用途以及法律后果。第五，完善宅基地收回制度。受让人宅基地使用权期限届满的，农户应对其修缮改良行为进行适当补偿，方可由集体收回并自动续期。

2.保障集体经济组织收益权

宅基地的无偿使用以集体成员公平享有宅基地资格权为前提，非集体成员、超出规定面积标准、在村内优越区位使用宅基地的，均应适用有偿使用制度。5454在宅基地使用权流转、有偿退出、盘活利用等环节，农村集体经济组织可以按规定收取一定比例的集体土地收益金，用于补偿待地农户或者改善村庄人居环境。有偿使用费的收取标准和用途应当经过集体经济组织成员民主讨论决定。

(二)构造宅基地资格权制度

宅基地资格权负载农户居住保障利益，承担着农户宅基地使用权固定期限届满后自动续期的制度功能。在“三权分置”权利结构抑或地方改革试点实践操作中，宅基地资格权显化，5555具有独立塑造的必要，应从权利主体、权能、行使、退出等方面加以展开。

1.宅基地资格权的主体

宅基地资格权的主体应为农村居住户。首先，宅基地资格权的主体是农户而非农民个人。以户作为宅基地资格权主体，是我国宅基地法律政策的一贯制度选择，5656符合农村村民居住权保障的历史习惯。以户内成员数额确定农户取得宅基地的面积，保障了宅基地居住资格利益的初始配置公平，同时又在户内成员变动的情况下保持了权利的相对稳定，防止宅基地的过分零碎化影响资源配置效率。其次，宅基地资格权的取得以是否具备集体成员资格为判别标准。学界关于集体成员资格认定的标准存在户籍说、生活保障说、权利义务说和系统分析说等观点。5757笔者认为，集体成员资格认定通常以是否需要宅基地作为居住保障为实质判断标准，以是否具备本村户籍作为形式判断标准。集体成员资格认定应在《农村集体经济组织法》中加以规定。再次，确立“农村居住户”的认定规则。宅基地资格权应依集体成员身份取得，以户为单位进行配置，5858二者共同决定了农村居住户的认定规则：农户家庭中仍有本集体成员，需要宅基地居住保障的，该农户应认定为农村居住户，享有宅基地资格权。全家落户城镇的农户不具有宅基地资格权，应当有偿使用宅基地或者退出宅基地。最后，宅基地资格权并非物权，无须进行物权登记，在实践中对宅基地资格权人登记发证，应属于集体经济组织的管理行为。

2.宅基地资格权的权能

第一，分配权。宅基地分配权是农户凭借其成员资格，要求集体分配并无偿使用一定面积的宅基地以建造农房及附属设施的权利和资格，是宅基地资格权最重要的权能。集体成员宅基地资格权的公平实现，内蕴了身份特定、面积限定、一户一宅和同等区位等制度要素，逾此标准则超出了无偿享有资格利益的范围。第二，收益权。收益指的是农户退出宅基地资格权而产生的补偿性收益，而非农户流转宅基地使用权产生的收益。现行政策法律对于农村居住户放弃宅基地资格权的补偿标准和补偿方式缺乏统一规定，参照地方试点探索，可以采取货币补偿的方式，也可以申请享受当地政府住房保障政策，实现实物补偿。5959第三，管理权。宅基地资格权以宅基地用途维持为必要，逾此则超出了宅基地资格权的目的范围。宅基地用途维持义务同样应作为必要记载事项体现为流转合同内容，对于受让人的宅基地利用行为产生约束和限定。应当建立宅基地使用权流转合同示范文本制度，明确设置不得擅自改变宅基地用途这一义务性条款，这是实施规划和用途管制的要求，也是农户重获宅基地使用权后，实现居住保障的需要。第四，救济权。宅基地资格权可能因集体不分配宅基地而受到侵害。宅基地资格权受到侵害的成员，可以请求人民法院撤销集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定。

3.宅基地资格权的行使

“三权分置”下的宅基地资格权承担着宅基地使用权固定期限届满并回弹至集体所有权后，农户凭借成员资格向集体申请，再行取得其流转出宅基地的使用权的制度功能。宅基地资格权的行使方式为农户向集体经济组织提出宅基地使用权续期申请。基于农户宅基地使用权自动续期规则，宅基地资格权可以重复行使。现行法上关于宅基地资格权不能重复行使之规定应予修改，在规定固定期限的基础上，明确农村村民“在宅基地使用权存续期间”出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

4.宅基地资格权的退出

现行制度确立了进城落户农村村民自愿有偿退出宅基地的规则，但从改革试点情况来看，制度推行效果不甚理想。6060市民有地和农民无地形成鲜明对比，影响宅基地公平保障和土地资源集约利用。为此，实行初始取得之宅基地使用权固定期限制度，可以针对进城落户不再具备集体成员资格而又无意退出宅基地的情形，确定“可强制退出的时间底线”;6161可以选择在固定期限内自愿有偿退出，也可以在固定期限届满时实行强制有偿退出，这与保障进城落户农民宅基地使用权并不矛盾。毕竟，进城落户农户已不具备集体成员资格，不再需要宅基地保障，强制退出并不影响其保障利益。而且在增加其财产性收入的同时，通过集体收回和再分配，可以满足新增集体成员的宅基地需求，实现集体所有的宅基地对成员的公平保障。

(三)改造宅基地使用权制度

1.按照纯化用益物权属性的要求塑造宅基地使用权

首先，针对现行立法对宅基地使用权私权构造之“不作为”,6262应按照去身份性和纯化用益物权的要求重塑宅基地使用权。第一，确立宅基地使用权登记生效主义原则。近年来改革政策文件要求推进宅基地房地一体登记工作，但未明确登记的法律性质。遵循不动产物权得丧变更登记生效主义原则，适应农户和受让人宅基地使用权保护和权利变动的现实要求，未来立法应明确宅基地使用权实行登记生效主义。第二，完善宅基地使用权的用益物权权能，赋予宅基地使用权收益权能和转让、抵押等处分权能。宅基地使用权转让对象应不限于改革试点探索所确定的县域内其他集体经济组织成员，而是可以扩及城镇居民，宅基地使用权抵押之禁限亦应予消除。宅基地使用权转让、抵押应适用“房地一体”原则。另外，宅基地使用权作为用益物权，在固定期限内集体不得收回，则宅基地使用权可以成为继承权的客体。集体经济组织原成员的继承人可继承取得宅基地使用权，使用期限为宅基地使用权的剩余期限，如果继承人进城落户不具备本集体成员资格的，应向集体缴纳有偿使用费，也可以在剩余期限内自愿有偿退出，或者在剩余期限届满时实行强制有偿退出。

其次，从设立、权利义务、终止等方面构造受让人宅基地使用权。集体成员外的受让人取得宅基地使用权的，应采取登记生效主义原则，登记为“非本集体成员的宅基地使用权受让人”。受让人在宅基地使用权的剩余期限内可以占有、使用宅基地，可以对农房进行修缮改良，也可以再转让、抵押和出租宅基地使用权。受让人的义务包括向集体缴纳宅基地有偿使用费，不得改变宅基地用途。受让人宅基地使用权可因再转让、抵押、剩余期限届满、违反用途管制义务等事由而终止。

2.确立宅基地使用权“固定期限+自动续期”规则

首先，应当确立宅基地使用权固定期限及其起算时点的确定规则。固定期限的确定，需要考虑城镇化背景下，农户家庭人口的代际分工以及融入城市的阶段性进程，既要保障集体经济组织成员及其子女的居住利益，也要为受让人稳定利用宅基地预留期限空间，宜确定为50年。从整个中国城乡社会经济的发展趋势来看，依靠宅基地作为居住保障的农民数量会随着城镇化进程的加剧越来越少。50年可以为农户家庭两代成员的集体成员资格变动与否提供较长的判准时间，而且长于最高20年的宅基地租赁期。在50年固定期限之内，无论户内成员资格变动与否，农户宅基地使用权都应得到保护。固定期限以最新一轮宅基地使用权和农房所有权确权登记时间为起算时点。

其次，应当确立农户宅基地使用权自动续期规则，包括自动续期的条件、程序、效力等规则。宅基地使用权自动续期以户内仍有本集体经济组织成员，仍需宅基地作为居住保障为条件，应在固定期限届满前向集体提出续期申请，由集体审核成员资格，并决定是否确认其宅基地使用权。自动续期制度应当理解为在固定期限的基础上继续延长50年，其法律效力在于，在下一轮50年固定期限内，农户基于成员资格可得无偿享有宅基地居住利益，人地对应关系不作调整，农户就其流转出的宅基地继续享有宅基地使用权。

结 语

宅基地闲置和隐性流转并存表明以居住保障为目标的现行宅基地制度需要变革，以回应宅基地居住保障和流转放活的双重现实诉求。宅基地“三权分置”以农户不因宅基地流转而失去居住保障、受让人可以稳定利用宅基地为政策目标。对农房所有权单独赋权以期放活宅基地流转的改造路径，受制于宅基地使用权的身份性，而难以取得制度突破。从宅基地改革政策演进和地方试点实践来看，以宅基地资格权负载农户居住保障功能，对宅基地使用权赋权扩能并纯化用益物权属性，成为宅基地制度变革的基本路向。在宅基地使用权去身份性自由流转的同时，应当构造农户基于集体成员资格重获其流转出的宅基地使用权的制度设计。因此，“三权分置”政策实现的制度路径，可以考虑破除现行制度框架下宅基地使用权的无期限性，有必要确立宅基地使用权“固定期限+自动续期(以户内仍有本集体成员为前提)”、农户宅基地资格权可以在固定期限届满后重复行使之规则。宅基地“三权分置”的制度构造，应当充实宅基地集体所有权的管理和收益权能，以落实集体所有权，从主体、权能、行使和退出等方面独立塑造宅基地资格权。应当按照用益物权属性纯化的要求，以及“固定期限+自动续期”设计，更新宅基地使用权的制度构造。

（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）

文章来源：法学家 2021,(05)