海地地震受灾的消息迅速传遍全球，包括中国政府在内的各国政府和非政府组织迅速行动，积极向海地提供人道主义救援，不同肤色和地区的人在海地协同努力展开救灾工作，相关的新闻报道也将国际救援拉入人们的眼帘。有人则开始审视在全球化时代下国际救援的功绩与困难。

救援能否被强制

　　一方有难，八方支援。 但是，当今的世界并不是没有地域和民族国家分割的“地球村”。国家之间的交往依然要通过审批和同意等一系列手续才能成行。那么，当一国发生灾难之时，面对无数生命的亟须救助，面对无数人的流离失所，国际援助的展开是否依然要建立在受灾国同意的基础上，还是可以依据人道主义进行强制进入救助？
　　联合国大会在《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中明确指出：“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上，应受灾国呼吁的情况下，提供人道主义援助。”
　　针对海地的国际援助的迅速开展，正是因为海地发生震灾之后，海地总统勒内•普雷瓦尔也在接受媒体采访时呼吁国际社会迅速行动起来，帮助海地渡过难关。基于海地政府同意的基础上，国际救援才能合法进入海地展开救灾活动。
　　在国际救援的历史上，并非没有拒绝救援的例子。2009年4月，意大利中部阿布鲁佐省山区发生强地震，人员伤亡严重，35个国家表示愿意向该地区提供援助，但被总理西尔维奥•贝卢斯科尼拒绝。2008年5月2日，热带风暴“纳尔吉斯”袭击缅甸，造成数以万计的伤亡，但是缅甸外交部曾宣布不接受国际灾害救援队伍及其人员入境进行搜救工作，这使得缅甸风暴灾害扩大化。
　　进行国际援助的宗旨在于对生命的珍视以及人类的博爱互助，这种对任何人生命的重视理应不分肤色、种族、民族和地域。但民族国家建立的基础是主权至上的属地原则，是否允许他国公民和组织进入本国区域，完全是本国主权范围之内的事情。当人的生命与主权至上发生冲突时，我们该何去何从？德国纳粹的种族清洗，卢旺达的种族屠杀，海地的地震灾害，当诸如此类的事情发生时，国际社会是否只能袖手旁观？
　　显然并非如此，联合国大会2005年专门通过决议，规定国家的“保护责任”，强调在政府无法履行对主权下的人民的义务时，国际社会可以采取集体活动。在2009年缅甸拒绝国家救援的情况下，法国外长库什内呼吁联合国安理会援引“保护责任”条款，对缅甸采取行动从而避免人道主义灾难。但是2005年联合国决议中适用于“保护责任”的事项并不包括自然灾害，仅仅限于“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”四种情形。
　　事实上，自然灾害造成的后果往往也异常严重，尤其是在本国政府并不具有强大救灾能力的情况下。因此，联合国逐步在推进国际救援工作的法律条约的调整，在2008年《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中强调人道主义援助属于民事活动的基本性质，重申在利用军事能力和资产资助人道主义援助活动中，利用这些能力和资产必须得到受灾国同意，必须符合国际法。在本质上而言，这种区别对待的方式也是联合国试图协调两种矛盾的一种努力。

救援中法律与道德的冲突

　　在海地国际救援中，西方媒体指责中国国际救援队只救助中国公民，而无视他国人民的生命，中国外交部发言人马朝旭对此提出抗议和谴责，指出在海地地震发生之后，中国救援队在第一时间赶赴现场，开展了艰苦卓绝的救援活动，他们不仅找到了8名中国遇难人员的遗体，而且也找到了联合国在海地官员的遗体，以及很多其他人员的遗体。并且迅速展开卓有成效的救助工作，受到海地人民的赞扬。
　　从法律的角度来讲，任何国家的政府都具有保护本国区域内的公民的义务和责任，但是在这个全球交往日益增多的时代，本国公民并非都居住在本国，而可能散落全球各地。因此，国际救援就显得复杂起来，如果说对他国灾后的援助属于人道主义的话，那么对于受灾国中本国公民的救助就是一项义不容辞的法律义务。
　　当本国公民和受灾国公民同时出现在灾区急需救助时，国际救援就出现一种两难的选择。国际援助的基础是对人类生命的尊重和保护，这种尊重和保护不分地域和国籍，要求平等对待，同时一国政府有保护本国公民的法律义务。前者是一种道德意义上的行为，具有高尚性并值得鼓励与尊重，后者是一种法律意义上的行为，具有必须履行不得推卸的义务性。
　　法律与道德的两难关系从未如此明显地展现在全球人的面前。优先救助本国公民合乎法律而道德有亏，优先救助他国公民虽然高尚却是法律上的失职。深陷其中的国际救援左右为难。

积极推动国际救援协调法律框架的确立

　　2010年1月16日，海地总统普雷瓦尔说，国际社会对海地的援助是积极的，有助于减轻遭受地震灾害打击的海地人民的痛苦，但是他也提出“我们需要国际援助，但是问题是协调”。
　　在实施国际援助中，涉及国际救援队伍及其人员的出入境、救援物资和设备的出入境、国际救援队伍及其人员的特权与豁免以及受灾国接受国际援助的法律准备等事项。这些事项不仅仅涉及国际援助之间的协调，还有国际援助与受灾国之间的协调，对于这种协调的解决主要体现在国际约定和本国法律规定的层面上。
　　对于协调的重要性，国际社会并非没有重视。2007年，国际红十字与红新月联合会第30届会议通过《国际灾害应对和恢复救助的国内便利和规范指导原则》，希望各国利用指南加强与国际灾害救助有关的法律和政策。
　　联合国也在积极推动国际援助救灾框架的确立，并在2008年《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中指出“吁请联合国系统有关组织以及酌情吁请其他有关人道主义行为体，继续加强实地人道主义援助的协调，包括酌情与受灾国国家当局协调，并进一步提高透明度和业绩，加强问责制”。
　　面对灾难中的援助，区域性的条约也在逐步加强救灾中的协调合作，比如1985年《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》，1991年通过《美洲便利灾害救助公约》。很多国家也逐步通过国内立法来应对国际援助中的协调问题，比如挪威1990年移民条例规定，紧急情况下可以在入境时基于护照授予紧急签证。
　　近些年来，中国在国际援助方面也逐步完善各项法律和制度，配备强有力的对外援助队伍，承担起国际救援的人道责任。我国设有“人道主义紧急援助应急机制”，在制度上保障国际援助的顺利进行。《中华人民共和国红十字会法》也明确规定民间非政府组织的国际援助方式、渠道及相关事项。2001年4月27日，中国成立中国国际救援队（CISAR），自2003年以来，救援队实施了国内、国际共7次地震救援行动，经受了实战检验，获得了国际社会的好评。
　　这些做法对于完善国际救援中协调的法律框架具有重要的意义，也会进一步影响更多的国际组织和国家制定相关的国际援助条约和法律，促进国际救援的开展。

原载于《方圆》2010年第3期